doi:10.5477/cis/reis.171.107 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo Palabras clave Resumen Censos Ante la inminente desaparición del censo tradicional en España y su • Debate sustitución por uno basado principalmente en registros, este trabajo • Metodología plantea una discusión de las implicaciones y retos que plantea. • Política Para ello se establece una cartografía de las metodologías censales • Registros mundiales y se presenta una genealogía de los cambios recientes en algunos países de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas (UNECE), subrayando algunos de los debates políticos, sociales y metodológicos suscitados. Finalmente, se sitúa a España en este contexto. Se basa en literatura secundaria, en la revisión de documentos de los institutos de estadística nacionales y de las conferencias de estadísticos europeos. Key words Abstract Census Given the imminent disappearance of the traditional census in Spain • Debate and its replacement with a register-based census, this work provides • Methodology a discussion on the implications and challenges of this change. For • Policy this, a cartography of global census methodologies and a genealogy • Registers of recent changes occurring in various countries of the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) have been presented, highlighting the political, social, methodological and technical debates that have arisen. Finally, Spain has been considered within this context. This study is based on secondary sources, including a review of documents from the Spanish National Statistical Institutes and proceedings from European Statisticians Conferences. Cómo citar Treviño Maruri, Rocío y Domingo, Andreu (2020). «¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate». Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 171: 107-124. (http://dx.doi. org/10.5477/cis/reis.171.107) La versión en inglés de este artículo puede consultarse en http://reis.cis.es Rocío Treviño Maruri: Centre d’Estudis Demogràfics (UAB) | rtrevino@ced.uab.es Andreu Domingo: Centre d’Estudis Demogràfics (UAB) | adomingo@ced.uab.es Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 108 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate El abandono del censo, un res. El censo dejaba de serlo, en el sen- tido más literal del término, por cuanto, debate incipiente1 el producto obtenido para una pequeña En el año 2009, el Instituto Nacional de parte de las variables provenía de un fi- Estadística (INE) anunció su decisión de chero precensal, que contenía a todas las suprimir el censo de población tradicio- personas y se cimentaba en el padrón de nal, siguiendo el ejemplo de otros países habitantes y en otros ficheros adminis- europeos que habían optado por susti- trativos (Argüeso, 2014). Este fichero se tuirlo con operaciones de cruce de regis- combinaba con los datos derivados de un tros continuos de población y encuestas trabajo de campo que incluía: 1) una en- específicas. El cambio propuesto para el cuesta por muestreo con información di- censo 2021 había incluido, en principio, recta de cerca del 12% de la población la desaparición completa del trabajo de y 2) una enumeración prácticamente ex- campo y, además, el uso de big data. Es- haustiva de los edificios y viviendas. Es tos cambios debían permitir: 1) captar la decir, en línea con la tendencia que expe- información que anteriormente se reco- rimentaban otros países, principalmente gía, con la ventaja añadida de disponer de la Unión Europea (UE), la naturaleza de la misma sin tener que esperar un de- «censal» dejaba de estar identificada por cenio; 2) mejorar su fiabilidad gracias a la el proceso, la enumeración universal de revolución digital y a la minería de datos, toda la población, y pasaba a estarlo por paliando así un deterioro creciente —atri- el producto (ibid.). El censo quedaba de- buido al aumento de la no respuesta y a finido como la obtención de datos de po- la baja fiabilidad de algunas variables—; blación y vivienda suficientemente fide- y, por último, 3) ahorrarse los costes cre- dignos, detallados y comparables, que cientes de las operaciones censales (INE, podría basarse en diferentes fuentes de 2017: 48-49). Es decir, se esgrimían ra- datos. zones de mejora en la eficiencia —la de Para el censo de 2021 se planteaba los resultados en cuanto a su fiabilidad y de nuevo la desaparición completa del temporalidad—; y económica, reduciendo trabajo de campo, sin haberse estimado el gasto, en lo que constituiría una verda- las consecuencias que para los usua- dera revolución metodológica que inaugu- rios tuvo el uso del muestreo en la ca- raría una nueva era en la transformación racterización de las poblaciones. La pro- del censo (Vinuesa, 2011). Esta sería la puesta, que incluía el uso de big data cara visible de una metamorfosis de mu- como fuente complementaria, se anun- cho más calado: la de la propia estadís- ciaba temeraria y prematura, por la impli- tica pública. cación disruptiva de la innovación meto- El trayecto hacia la desaparición del dológica: un nuevo paradigma científico censo tradicional inició ya su andadura con el desarrollo de nuevas epistemolo- con el censo de 2001, cuando se utilizó gías, una revolución en cómo producir por primera vez información padronal pre- el conocimiento científico y en la gober- inscrita en los cuestionarios censales. En nanza de las poblaciones, así como en la la operación de 2011, se renunciaba a re- renegociación de un bien (los datos) que coger cuestionarios de todos los hoga- había sido hasta hora público (Kitchin, 2014). En la última presentación pública 1 Este trabajo ha contado con una subvención del de las intenciones del INE respecto al Ministerio de Economía y Competividad (CSO2017- próximo censo, parece haberse recu- 85670-R). lado en el abandono total del recurso a Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 109 una encuesta muestral y en el alcance singularidad de los países nórdicos en que tendrá el big data en la producción el desarrollo de los censos basados to- censal, pero no en relación a la utiliza- tal o parcialmente en registros, en con- ción masiva de datos registrales. Sin em- traste con el resto de países europeos bargo, la reflexión sobre su oportunidad (Redfern, 1989: 11). Seis años más tarde desde la academia ha sido muy limitada Eurostat apoyaría la publicación y tra- en comparación a la suscitada en otros ducción al inglés del libro Statistics on países. Se propone aquí presentar cier- Persons in Denmark-A Register-based tos elementos para un primer debate con Statistical System, lo que significaría un tres objetivos: 1) realizar una cartogra- paso adelante en el posterior respaldo fía de los métodos censales hoy utiliza- que los organismos estadísticos interna- dos en cada país; 2) contextualizarlos en cionales darían al censo basado en re- algunos de los países de la UE, Estados gistros (Thygesen, 2015). Se legitimaba Unidos y Canadá; 3) situar a España en así el resquebrajamiento del principio de este contexto. Se presentarán así algu- separación de las actividades estadísti- nos elementos de los ejes del debate in- cas de los institutos de estadística y de ternacional, desde el metodológico refe- las actividades administrativas ejerci- rente a la calidad final de la información das por otros organismos, regidos con recogida, hasta el más político que tiene fines de gestión y no estadísticos. Pero, que ver con la producción estadística y ¿cuándo, por qué y cómo se gesta esta el papel de lo público y lo privado, pa- mutación? sando por el impacto del cambio meto- dológico en el concepto de población y Aunque la transición a una metodología no solo en su medida. basada en registros ha sido principalmente una experiencia europea, no ha resultado universal ni homogénea en la forma de lle- Geografía y cronología de la varla a cabo. El uso de registros de pobla- transformación ción y/o de encuestas muestrales ha cons- tituido la vía de entrada más frecuente al El debate sobre la oportunidad de rea- abandono del censo tradicional, que im- lizar el censo de población basándose en plicaba un trabajo de campo con enume- registros administrativos y sin recopilación ración completa de la población y con de datos de campo emerge de forma ge- recogida universal de la información de to- neralizada en los 56 países miembros de das las características contempladas en la Comisión Económica de las Naciones el censo. No obstante, en algunos países Unidas para Europa (UNECE) en la ronda existían dos cuestionarios censales desde de 2000, que cubría el período 1995-2001 hace décadas: recogiendo uno datos de- (UNECE, 2007). Pero es en la de 2010 mográficos básicos para toda la pobla- cuando esta tendencia se aceleró y un nú- ción, y otro recopilando información más mero creciente de países usaron, de forma extensa para una muestra. Pero la tenden- parcial o total, registros y otras técnicas de cia mayoritaria ha sido desestimar el prin- recogida de datos no tradicionales (Juran y cipio de exhaustividad en pro de usar me- Pistiner, 2017). todologías más sofisticadas, ya sea para La pista escandinava es fácil de se- enlazar información de diferentes registros guir. En un artículo de Redfern publi- o para determinar qué tipo de muestra uti- cado en el Journal of the Royal Statisti- lizar para complementar los vacíos de in- cal Society en 1989 ya se subrayaba la formación. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 110 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate Para cartografiar los métodos utili- formación censal que puede complemen- zados en las dos últimas rondas censa- tarse con operaciones sobre el terreno, les, se han clasificado grosso modo 5 ti- completas o por muestreo, acompañán- pos: 1) Tradicional A; 2) Tradicional B; 3) dose o no de encuestas de hogares es- Combinado A; 4) Combinado B: 5) rolling pecíficas o de encuestas ya existentes. census («censo rotante») o continuo. El Para facilitar su clasificación se ha dis- método tradicional se ha dividido en dos tinguido entre un método combinado A tipos para distinguir los países con enu- y otro B. El A implica el uso de registros meración completa de la población para para la producción de datos censales todas las variables censales (Tradicio- pero sin abandonar un proceso de enu- nal A) de aquellos que utilizan un cues- meración completa de la población. No tionario corto y uno largo que implica, obstante, hay diferencias intragrupo. Por en el último caso, el uso de muestras en ejemplo, en la ronda 2010, en el combi- la recogida de la información más ex- nado A, que incluye operación de enu- tensa del censo (Tradicional B). El en- meración completa, se agrupan Lituania, carecimiento de costes, producido por Letonia, Liechtenstein, Estonia o Ale- la incorporación de nuevas preguntas mania, pero esta última emplea a la par censales, ha ido sumando nuevos paí- encuestas para la producción de datos ses al último grupo: América del Norte censales. O mientras que Israel, Polonia, (Estados Unidos y Canadá) y algunos España, Suiza o Turquía están ubicadas países asiáticos fueron los pioneros; Is- en la categoría de combinado B, alimen- rael desde 1961; Corea del Sur desde tándose de registros y de operación de 1966; Tailandia desde 1980; Pakistán campo muestral, también lo están Islan- desde 1981; Nepal desde 1991; Filipi- dia, Países Bajos y Bélgica, que no rea- nas y China desde 2000; Hong Kong en lizan operaciones de campo pero sí se 2001; Vietnam en 2009 y Bangladesh en sirven de encuestas ya existentes. Final- 2011. Rusia constituye una excepción mente, un último tipo corresponde a los por cuanto en el censo de 2002 optó censos basados completamente en re- por dos cuestionarios (Stepanov, 2002) gistros, sin operaciones de campo ni uso pero no así en el de 2010. También en de encuestas. el Reino Unido se puso a prueba pun- Los mapas 1 y 2 presentan las meto- tualmente esa posibilidad en 1966 (Co- dologías de las rondas censales de 2000 leman, 2012; Baffour et al., 2013); Italia (1995-2004) y de 2010 (2005-2014), res- se añade en 2011. En América Latina, pectivamente, incluyéndose en la última México desde 1995; Brasil desde 1991; la categoría de censos continuos. En es- Jamaica desde 2001; y Argentina en tos, la información censal se recoge en 2010, optan igualmente por esta vía. En un muestreo por etapas y de forma acu- África, Etiopía (1984, 1994 y 2007), Tan- mulativa durante un periodo de tiempo, zania (2002 y 2012) y los Sudanes (2008) de forma que los muestreos no se sobre- utilizan asimismo un cuestionario largo y pongan y acumulen información sobre una otro corto. muestra de población cada vez más ele- Los métodos combinados son difíciles vada al cabo de un determinado tiempo. de clasificar, pues el uso de registros, en Dos versiones de este método son la pro- ocasiones, simplemente facilita el trabajo ducción censal de Francia y EE.UU. En el de campo o se utiliza incluso como téc- cuadro 1 se exponen las razones del aban- nica de seguimiento de la no respuesta; dono del censo tradicional y las objeciones mientras que en otras son fuente de in- señaladas. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 111 Mapas 1 y 2. Metodología censos de población en la ronda 2000 (1995-2004) y ronda 2010 (2005-2014) Ronda 2000 Ronda 2010* * EE.UU. continúa con un cuestionario básico universal. Fuente: Encuestas de organismos internacionales: Measuring Population and Housing: Practices of UNECE Countries in the 2000 Round of Censuses http://www.unece.org/stats/publications/Publication_on_2000_censuses.pdf); UNECE-UNSD survey on the 2010 round of population and houseing censuses en: https://unstats.un.org/unsd/censuskb20/Knowledgeba- seArticle10679.aspx; https://statswiki.unece.org/display/censuses/2010+Population+Census+Round; webs de los institutos estadísticos nacionales; Conferencias Estadísticos Europeos: https://international.ipums.org/international/ Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 112 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate Cuadro 1. Principales argumentos en pro y en contra del abandono del censo tradicional A favor Objeciones Frecuencia, regularidad y actualidad de la información Cambios en la granulidad, sesgos y precisión de la in- (C, R, CC). formación (C). Falacia, exhaustividad y respuesta no sesgada en Las regulaciones que redefinen las personas incluidas censos (C, R, CC). en los registros pueden cambiar (R). Incremento de la tasa de no respuesta en el censo El contenido de la información recogida en los fiche- (C, R, CC). ros administrativos está fuera de la influencia de los usuarios (R, C). Adaptación al progreso tecnológico y social (C, R, CC). Menor flexibilidad para introducir problemáticas emer- gentes (R). Elevados costes del censo (C, R). Pérdida de coherencia en las series (histórica y futura) (C, R, CC). Profesionalización y estabilidad de la plantilla, costes El recurso al muestreo exige procedimientos estadís- repartidos en el tiempo (R, CC). ticos sofisticados para asegurar (coherencia registros y pesos). Más cocina estadística (C, CC). Ductilidad de los datos, flexibilidad e incremento del Dificultad de armonizar variables para comparación, valor añadido (R). así como cobertura temática limitada (R). Solventa la sobrecarga de respuesta de la población (R). Necesidad de que los estadísticos estén al día de la concepción y mantenimiento de los registros (R, CC). Nuevas posibilidades estadísticas por su base conti- Estacionalidad de los datos (CC). nua (C, R, CC). Fiabilidad de los datos y variabilidad temática (R). Notas: C: Combinado; R: Basado en registros; CC: Continuo. Fuente: Encuestas de organismos internacionales: Measuring Population and Housing: Practices of UNECE Countries in the 2000 Round of Censuses http://www.unece.org/stats/publications/Publication_on_2000_censuses.pdf); UNECE-UNSD survey on the 2010 round of population and houseing censuses en: https://unstats.un.org/unsd/censuskb20/Knowledgeba- seArticle10679.aspx; https://statswiki.unece.org/display/censuses/2010+Population+Census+Round; webs de los institutos estadísticos nacionales; Conferencias Estadísticos Europeos: https://international.ipums.org/international/ Contexto por países plo, en Dinamarca, se tardaron trece años, mientras que en Noruega hicieron falta solo La emergencia: pioneros y rezagados, seis. Posteriormente, incorporaron infor- factores determinantes mación de otros registros administrativos hasta llegar a la realización de un censo Los países nórdicos y los Países Ba- basado completamente en registros: Dina- jos serían precursores en el abandono del marca en 1981; Finlandia en 1990; y No- censo tradicional (UNECE, 2007), avan- ruega y Suecia en 2011. Los Países Bajos zando el uso de los registros de pobla- continúan hoy en día necesitando infor- ción como esqueleto del censo: Finlandia mación de encuestas ya disponibles para y Noruega en 1970; Suecia en 1975; y Di- completar su contenido. La larga tradición namarca y Países Bajos en 1981. El lapso en el establecimiento de registros adminis- de tiempo requerido desde la creación del trativos, así como el uso relativamente fre- registro de población hasta su integración cuente de estos por parte de la academia, en el censo sería muy desigual. Por ejem- facilitaría esta transición en los primeros. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 113 Desde los años sesenta —de la mano de hogares lastraría la transformación total de un estadístico nórdico, Nordbotten—, del censo hasta 2011. surgió una filosofía que fundamentaría este Otros factores que alentarían el aban- cambio de paradigma. Esta abarcaría tam- dono del censo tradicional tienen que ver bién al conjunto de la producción de esta- con el clima de rechazo a responder al cues- dísticas sociales, conjurándose con la idea tionario censal. Por ejemplo, en los Países de crear un sistema estadístico de temas Bajos, este hecho favoreció la creación del sociales común, que fuera más flexible y llamado «censo virtual», concebido como que permitiese cubrir necesidades estadís- una combinación de información de regis- ticas nuevas e imprevistas y no solo pro- tros y encuestas ya existentes. La descon- ducción estadística rutinaria, consintiendo fianza de la población al dominio del Go- la reutilización de los datos para múltiples bierno de los datos censales, que apareció propósitos por medio de cruces originales ya a finales de los años setenta, provocó de registros (Thygesen, 2015). Otras razo- una fuerte oposición al censo tradicional, nes apoyarían la idea argumentando que su postergación en 1981 y su posterior de- conllevaría una reducción de costes y ma- saparición. Esto se señala como el principal yor rapidez y frecuencia de resultados y desencadenante de la puesta en marcha de una disminución de trabajo a encuestados este censo virtual (Laan, 2001). Los censos y planificadores (Kotzamanis et al., 2004). de 1981 y 1991 holandeses fueron pioneros Esta óptica se vio facilitada por la apro- en métodos combinados, aunque con un re- bación temprana de una legislación que sultado de calidad inferior al de los censos otorgó, por ejemplo, en la Ley Estadística posteriores (Statistics Netherlands, 2014). danesa de 1966, el pleno acceso de la in- Tanto la inferior cobertura temática de sus formación registrada en poder de las au- registros, en comparación con sus homólo- toridades públicas al instituto estadístico gos nórdicos (Ralphs y Tutton, 2011), como nacional, concediéndole también la facul- el menor control que el instituto estadístico tad de adaptar los registros administrativos tenía en la recogida y tratamiento de los mis- para la producción estadística. Posterior- mos y, por tanto, de su calidad, (Maris et al., mente, la ley constituiría la base de un pro- 2012) frenarían el paso hacia un censo com- nunciamiento judicial favorable a la creación pletamente basado en registros. de un número de identificación personal La desconfianza social en el control del para enlazar los registros. El proceso de estado de datos poblacionales se manifestó cambio llevó también a la reestructuración en Suecia y Alemania, no tanto en el uso de del instituto estadístico como un organismo datos de registro para la gestión adminis- independiente del Gobierno central, lo que trativa, como en su utilización para la ex- ayudó a salvaguardar la demanda pública plotación estadística. Si bien el Parlamento de confidencialidad (Redfem, 1986). Por su sueco ya había tomado la decisión de que parte, la experiencia finlandesa mostró la el censo se cimentase en registros en 1995, importancia de una cooperación estrecha la preocupación política por los temas de y continua entre la dirección y los expertos privacidad no permitiría, hasta una década del instituto estadístico y la autoridad regis- después, aprobar la legislación pertinente tral competente (Harala, 2006). En Noruega, (Jansson, 2012). Ya en los años setenta es- se estableció ya en 1989 la obligatoriedad talló una fuerte polémica pública, cuyo tras- de notificar al INE de referencia la creación fondo tendría que ver con el incremento de o modificación de magnitud considerable la computarización en la gestión de los re- de cualquier registro público (Andersen y gistros y el cuestionamiento de la informá- Utne, 2011); aunque la falta de un registro tica como herramienta de eficacia al servi- Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 114 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate cio de la expansión del bienestar. El temor dose voces contrarias a su implementación, por la venta de estadísticas a individuos y no tanto desde los productores de estadís- empresas privadas, aprovechando el prin- ticas, sino desde los usuarios o académi- cipio de acceso público a documentos ofi- cos (Bell, 2015). En Canadá, la controversia ciales, despertó la inquietud. Inquietud que se inició en 2010 con la abrupta cancela- se vería reforzada por el clima de descon- ción de la obligatoriedad de respuesta del fianza en el crecimiento económico y en la cuestionario largo del censo por parte del racionalidad social y se vincularía, también, gobierno federal conservador (Walton-Ro- a la crítica imperante a los valores materia- berts et al., 2014). La opción de dos cues- les en la década de los setenta (Ilshammar, tionarios se llevaba haciendo desde 1971 y, 2007). El paso definitivo a un censo basado tras su interrupción en el censo de 2011 a en registros se había visto paralizado, igual- instancias del gobierno de Stephen Harper mente en Suecia, por la dificultad de en- y su sustitución por una encuesta de hogar lazar el registro de la propiedad con el de voluntaria, se volvió a reintroducir en el de población. Sería necesario esperar a 2007 2016 de la mano del liberal Justin Trudeau, para la aprobación de una partida parla- 24 horas después de su elección. La baja mentaria destinada a la creación de un re- tasa de respuesta y de calidad de esta en- gistro de viviendas que enlazase los dos cuesta de hogares, así como los elevados anteriores (Jansson, 2012). costes que conllevó, fueron los motivos es- Pero Alemania constituye el mejor con- grimidos para su restablecimiento. La po- traejemplo al caso danés, vetándose en lémica que levantó la supresión de obliga- 1983 por su Tribunal Constitucional cual- toriedad del censo largo fue muy extensa y quier modificación de la información reco- abarcó la oposición de centros de investi- gida en los registros para producción de gación, profesionales y organizaciones sin datos censales. Los datos de los registros ánimo de lucro y pro derechos civiles. Su solo podrían recopilarse para propósitos dimensión alcanzó también al debate polí- específicos y bien justificados y la intro- tico sobre el rol que debía tener el censo en ducción de cualquier modificación en los la gobernanza de la población, reflejando di- mismos que permitiese enlazarlos, como ferencias ideológicas en la construcción de un número de identificación personal, sería hechos a través de objetivos políticos espe- anticonstitucional (Dittrich y Koerner, 2017; cíficos (Prévost y Lachapelle, 2012; Ramp y Bechtold, 2011). Este dictamen —que hay Harrison, 2012; Walton-Roberts et al., 2014). que entenderlo en un contexto de suspi- Evitar la coerción, proteger la privacidad y cacia hacia el Estado como oposición a la reducir los costes serían los argumentos del República Democrática Alemana— lastraría Gobierno para la eliminación de esta obliga- el proceso de cambio, obligando a recurrir toriedad; mientras que, para los opositores, a otra información individual contenida en esta supresión provocaría un incremento de los registros para enlazarlos (Stiglmayr, la no respuesta, una merma de la calidad de 2012; Dittrich y Koerner, 2017). los datos y un aumento de sus sesgos, es- pecialmente a escala local y en relación a los datos de poblaciones vulnerables, que «En el punto de mira»: controversias y desarrollos metodológicos más recientes, dejarían de ser contadas. Tanto en Canadá Canadá, EE.UU., Reino Unido y Francia como en Australia, Nueva Zelanda o Esta- dos Unidos, con una fuerte presencia de Las polémicas más agrias de los cam- minorías étnicas, el rol del censo como he- bios de metodología censal se ubican ac- rramienta de conocimiento y afirmación de tualmente en los países anglosajones, alzán- las mismas sería fundamental (Bell, 2015). Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 115 El derecho a ser o no contado y la parti- distribución o redistribución del poder y la cipación de las organizaciones indígenas necesidad de investigarlo de una manera crí- en la recogida de los datos se constituiría tica y científica. como uno de los elementos esenciales de Además de intentar mejorar el ajuste de lucha para la construcción de la ciudadanía la población censal, la oficina estadística de esas poblaciones o para evitar que las americana comenzó ya a principios de los cuestiones de etnicidad fuesen manipuladas años noventa a considerar la posibilidad de en los debates sobre inmigración y naciona- recopilar datos continuos del cuestionario lismo (Walter, 2016; Hannah, 2001). largo del censo en los años intercensales. Aunque tanto en EE.UU. como en Ca- De este proyecto inicial surgió la muestra nadá la conciencia de la dimensión política móvil como una forma de rentabilizar la pro- de la representación estadística ya habría ducción de estos datos (Torrieri, 2007). Así aparecido en los años noventa en el de- nació la American Community Survey (ACS) bate público y académico, especialmente en el año 2005, en sustitución del cuestio- en relación a las categorías multirraciales de nario largo. El lanzamiento se produjo des- las estadísticas censales y a su uso para la pués de años de pruebas (McGinn, 2006; construcción de las narrativas y políticas de Hayslett y Kellam, 2010). Aunque la ACS identidad (Omi, 1997; Pavlovskaya y Bier, abarcaba la misma temática que el cuestio- 2012); las discusiones más encendidas, que nario largo, el método de recogida de datos llegarían incluso al Tribunal Supremo, se era muy distinto en tamaño y metodología. produjeron en torno a la propuesta del INE Cada año se entrevistaba a un 2,5% de los americano de recurrir a técnicas de mues- hogares a lo largo de los 12 meses, produ- treo para corregir la tasa de cobertura del ciendo estimaciones representativas para censo de 2000, en aras a mejorar la preci- áreas geográficas de más de 65.000 habi- sión de los datos censales. El empleo de un tantes; a los 36 meses, se acumulaba una sistema dual de muestreo frente al muestreo muestra del 7,5%, que las permitiría para aleatorio simple fue objeto de disputa (Han- áreas de más de 20.000 habitantes; final- nah, 2001; Brunell, 2002). La confrontación mente, al cabo de 5 años, se llegaba a re- entre demócratas partidarios y republica- copilar una del 12,5% de los hogares, per- nos opositores se contextualizaría por el rol mitiéndose, así, realizar estimaciones para fundamental que la Constitución americana grupos poblacionales pequeños, distritos otorga al censo en los mecanismos de la de- censales, municipios pequeños y zonas ru- mocracia representativa, determinando el rales. La muestra del cuestionario largo del número de asientos de cada Estado. Los de- censo sería mayor que la ACS acumulada mócratas defendían que el ajuste por mues- de 5 años diseñada para sustituirla y, por treo corregiría el subregistro tradicional de la tanto, incrementaría el error muestral de los población negra, mientras que los republica- datos, pero, a cambio, disminuiría el aso- nos temían que una posible manipulación de ciado a la no respuesta. La estacionalidad los números muestreados por los tecnócra- de los datos sería otra de las dificultades tas afectase la sobrevaloración de las áreas asociadas a la nueva metodología, que re- de población blanca rurales (Anderson et al., queriría, además, incrementar la pericia téc- 2000). La sentencia, que acabó prohibiendo nica en el uso de los datos (ESRI, 2014). el muestreo para el ajuste de la población a En el Reino Unido, la asunción histórica nivel nacional a efectos de este reparto, no de que las estadísticas oficiales existían prin- terminó con las polémicas (Brunell, 2002). cipalmente para satisfacer las necesidades En el ámbito académico significó destacar del Gobierno, marcó la conformación institu- la relevancia del modo de ser contado en la cional de su sistema estadístico y socavó, en Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 116 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate un principio, la confianza pública en sus es- fondo institucional y por su papel en la for- tadísticas y en el censo (Dunnell et al., 2007). mulación y aplicación de programas sociales La pugna partidista entre conservadores y a partir del recuento de minorías etno-cultu- laboristas afectó también la producción es- rales. El censo se vio igualmente inmerso en tadística. Desde la academia, ya en la dé- la encrucijada de los cambios metodológicos cada de los años sesenta y setenta, muchos que agitaban los institutos estadísticos en los científicos sociales se mostraron escépti- países de la UNECE. El de 2011 fue tradicio- cos con las estadísticas oficiales, no solo nal, aunque ya se utilizaron ampliamente los por razones epistemológicas, que cuestio- registros para garantizar la calidad de las esti- naban los números como hechos problemá- maciones y en la planificación de la operación ticos y no objetivos, sino también por moti- de campo (Ghee et al., 2018). En 2008, el vaciones políticas que tenían que ver con la Treasury Select Committee, que tenía enton- producción estatal de las estadísticas y su ces la responsabilidad de analizar los asuntos pretendida función de argumentar las pro- estadísticos, expresó en un informe, Counting puestas políticas del gobierno de turno (Le- the population, su preocupación por las cues- vitas, 2005). En los años ochenta, las con- tiones relativas a la precisión de las estima- clusiones del Informe Rayner, encargado por ciones del censo de 2011, aconsejando que Margaret Thatcher para supervisar los ser- fuera el último en el Reino Unido donde la po- vicios estadísticos del Gobierno, se traduje- blación se contase a través de la recopilación ron en fuertes recortes de los mismos, pero de formularios censales (House of Commons, tuvieron así mismo dos efectos paradójicos 2014). En mayo de 2010, la UK Statistics Au- e inesperados. Por un lado, favorecieron el thority propuso a la ONS (Office for National distanciamiento entre estadísticos profesio- Statistics) la revisión de la producción esta- nales y Gobierno y, por otro, los recortes despertaron el potencial valor de los datos dística en aras de informar al Gobierno y al entre los académicos. Ello, junto a las nece- Parlamento sobre las opciones metodológi- sidades de información para la práctica de cas para el censo de 2021 (UK Statistics Au- gobierno, desembocó en una expansión de thorithy, 2014). El gobierno de coalición de las estadísticas sociales durante el periodo conservadores y liberales expresó su preo- conservador de los años ochenta y noventa. cupación por los altos costes del censo elec- Pero la crisis de credibilidad llevó todavía toral y por su «desactualización». En 2011, en 1995 a un líder laborista de la oposición la ONS respondió con el Beyond 2011 Pro- a presentar, en la Royal Statistical Society, gramme, evaluando los diferentes enfoques la visión de futuro de cómo debería ser un metodológicos para el censo de 2021. El servicio estadístico nacional independiente. programa incluía dos consultas públicas, la Más tarde, el gobierno laborista lo plasma- publicación de numerosas investigaciones de ría en un libro blanco con el sugestivo título grupos gubernamentales, de profesionales y de Statistics: A Matter of Trust y en una con- de académicos, y un estudio independiente sulta sobre el futuro ejercicio del servicio del catedrático Chris Skinner de la London estadístico (Dunnell et al., 2007). En 2008, School of Economics. Tras las consultas e in- con el laborista Gordon Brown, se creó la vestigaciones realizadas en el marco del Be- UK Statistics Authority como organismo in- yond 2011 Programme, el gobierno aceptó dependiente del Gobierno para promover y para 2021 un censo predominantemente en salvaguardar la producción y publicación de línea, complementado con la utilización de estadísticas oficiales. datos administrativos, pero cuya perspectiva Parte de las controversias recientes debía de entenderse como de transición a un en torno al censo se explicarían por este tras- censo basado enteramente en registros. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 117 Los cambios de la metodología censal todologías y a su expansión por Europa. El francesa, en línea con el uso de muestras anteproyecto del censo de 2001, publicado continuas y acumulativas en el tiempo de la en 1998, expresó de forma tajante que Es- ACS americana, se situarían en el punto de paña estaba muy lejos de poder dar el paso mira de los desarrollos metodológicos más hacia un censo basado en registros y des- particulares y más recientes, pero, a dife- cartó, también, la opción combinada del uso rencia de estos, no habrían suscitado exce- de registros, en concreto del padrón conti- sivas polémicas. El silencio que rodearía la nuo, y de una encuesta por muestreo; aun- reforma del censo, con su apuesta por téc- que se abogó por avanzar en dicho camino. nicas de muestreo, se explicaría porque la El descarte vino, en el primer caso, por dife- autonomía y el mantenimiento de la infraes- rentes razones: «La necesidad de reformas tructura estadística estatal sería entendida legislativas, los problemas de aceptación como un elemento consustancial del sis- social, la inexistencia de un número identifi- tema político francés, reconociendo el valor cador de enlace entre registros o porque la de los datos para orientar la acción de go- información administrativa estaba poco nor- bierno (Bardet, 2007). Desde 2004 Francia malizada y era de difícil aprovechamiento sustituyó el censo tradicional por el rolling estadístico» (INE, 2000: 6). En el segundo census, basado en una recolección conti- caso, se subrayó que, dada la escasez de nua de datos de muestreo durante un ciclo variables contenidas en el padrón, la opción de cinco años. Durante ese período, cada combinada supondría un retroceso en la ca- año se realizaría una enumeración com- lidad y en el detalle de la información para pleta de 1/5 de los hogares de los munici- grupos específicos de población —territorial pios más pequeños y, para los mayores, y socialmente hablando—. Además, se se- una encuesta que abarcaría al 8% de los ñaló que el padrón continuo no estaba sufi- mismos. Esas muestras se acumularían en cientemente maduro para ese propósito. el tiempo. Transcurridos los cinco años, se El censo de 2001 constituyó, no obs- acaba entrevistando a toda la población de tante, un punto de inflexión hacia un mayor las áreas pequeñas y a un 40% de las ma- uso de registros administrativos, en con- yores, o sea, a un 70% de la población. Las creto del padrón y del catastro, facilitando entrevistas se hacen a principios de año por primera vez un solo recorrido en el tra- para evitar la estacionalidad de los datos y bajo de campo (población, viviendas y edifi- el año de referencia de los cinco años es el cios) e incluyendo información padronal per- mediano del período (Durr y Clanche, 2013; sonalizada en algunos cuestionarios. Para Prevost y Lachapelle, 2012). 2011, el INE apostó por la segunda opción, el censo combinado desechado anterior- mente. ¿Qué habría cambiado en la década? España: todavía demasiadas Básicamente, la consolidación del padrón de habitantes y el patronazgo de una reglamen- incógnitas tación comunitaria y de las Conferencias de La decisión de dar el paso Estadísticos Europeos. La coyuntura del mo- mento de austeridad y ajustes presupues- La propuesta de una transformación me- tarios a raíz de la recesión de 2008 habrían todológica hacia un censo basado en regis- ayudado a decantar la balanza. tros partió del INE, no de los usuarios de las La mejora del padrón se había producido estadísticas censales, estando muy influen- tras 15 años de la reforma legislativa (1996), ciada por el apoyo de las instituciones es- que otorgaba al INE la facultad de coordi- tadísticas internacionales a las nuevas me- nar los movimientos poblacionales registra- Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 118 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate dos en los padrones municipales, la de crear realidad que las del padrón, ya que sus con- una base nacional y la de ejecutar traba- dicionantes legales demoraban su actualiza- jos de mejora y depuración. Con motivo del ción. Para el ajuste del fichero precensal se censo de 2001, ya se habría ido realizando utilizaron otros registros como el de la Agen- una labor de integración de ficheros tanto cia Tributaria, el de la Seguridad Social o las de tipo administrativo como estadístico, e estadísticas vitales (Argüeso y Vega, 2013). igualmente para personas que para el terri- Se trató de valorar la probabilidad de ser re- torio. Esto continuó en los años siguientes sidente en función de la presencia en cada introduciendo datos del censo de 2001, del uno de estos registros, asignando un factor censo electoral, del catastro y del MNP, y de recuento igual a 1 en los casos certeros y sirviendo para la mejora de la base nacional acudiendo a la encuesta muestral para asig- del fichero padronal. La nueva metodología nar el factor de recuento de los registros du- que se usó en 2011 se justificó también por dosos y para las estimaciones del resto de asegurar una mayor calidad «desde el punto las variables del fichero precensal que, de en- de vista de los principios de la estadística trada, contenía muy pocas variables (Argüeso europea relacionados con la reducción de la y Vega, 2011; Goerlich, 2016; INE, 2017). Dos carga de los encuestados y también con la aspectos de la metodología utilizada compli- relación coste-eficacia» (INE, 2010: 8). Ade- caron la calidad de la información censal fi- más, la disminución del trabajo de campo nalmente ofrecida a los usuarios y el manejo permitiría contar con una organización de la de las cifras de población para ámbitos te- producción estadística más pequeña, cuali- rritoriales y grupos poblacionales pequeños: ficada y controlada, en beneficio de la preci- a) el cálculo de unos factores de recuento en sión y puntualidad de los datos. números reales y no enteros, enfrentándo- No sabremos si el camino iniciado en el los a problemas de redondeo en las agrega- 2001 se precipitaría a una operación com- ciones de población; y b) el hecho de que la binada con muestreo en 2011 por la cri- encuesta muestral tuviese como referencia sis económica. Esa hipótesis acelerativa, a la población en viviendas principales, exclu- consecuencia de las restricciones presu- yendo a las colectivas, lo que derivó en pro- puestarias —calculadas en una cuarta parte blemas de calibrado para que las cifras fue- del censo anterior—, se avalaría teniendo sen coherentes. Tanto para el cálculo de los en cuenta que todavía en el año 2005, en factores de recuento de los registros dudosos un documento preparado por el INE (Díaz- como para el calibrado, era necesario agrupar Concha y Teijeiro, 2005), se aseguraba que los registros en clases en función de una serie el mejor censo para 2011 sería uno basado de características demográficas homogéneas en registros pero con verificación exhaus- (sexo, lugar de residencia, edad, nacionali- tiva sobre el terreno, es decir, una versión dad), lo que limitaba las operaciones de pon- mejorada del de 2001. La opción, que seis deración y calibrado en determinados niveles años más tarde se aceptaría, se desechaba geográficos (Teijeiro y Vega, 2014). El resul- de forma expresa porque obtenía puntua- tado del uso muestral supuso una escasa in- ciones bajas en los ítems valorativos resul- formación para ámbitos territoriales reduci- tando, incluso, inferiores a los del censo ro- dos, como los municipios y una información dante (INE, 2010: 10). prácticamente inexistente a escala inframuni- El censo de 2011 finalmente se configuró cipal, de la que se disponía solo de una única a partir de un «fichero precensal», cuyo es- variable de población, restringida a las vivien- queleto lo conformó el padrón continuo. Su das principales y redondeada al múltiplo de construcción fue necesaria para conseguir 5 más cercano (Goerlich, 2016). Además, los unas cifras de población más ajustadas a la microdatos del censo ofrecidos al usuario Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 119 solo daban información municipal para aque- ruptura de las series de vivienda y a la sub- llos municipios de más de 20.000 habitantes. estimación de las viviendas infrautilizadas a Se reprodujo así el peor escenario au- favor de las principales. gurado por el anteproyecto censal de 2001, De cara al censo de 2021, siguiendo su refrendado en proyecto censal del mismo política informativa, el INE, junto a la Asocia- año y apoyado por el documento del INE ción de Demografía Histórica (ADEH) y al De- de Aguascalientes (Díaz-Concha y Teijeiro, partamento de Población del CSIC, organizó 2005) en relación a las consecuencias del unas jornadas en el año 2015, en las que se uso del censo combinado de registro y en- presentó el proyecto para 2021. Participaron cuesta. Es paradigmático el retroceso de investigadores de distintas universidades y la información ofrecida al usuario que, en centros de investigación, representantes de el proyecto censal de 2011, se suprimiese los institutos estadísticos autonómicos y de tanto la correspondiente a la fuente de da- distintas administraciones, así como algunas tos, que daría cuenta de cada una de las va- empresas. Las jornadas se repitieron en oc- riables censales, como la del ámbito terri- tubre de 2018 para mostrar los avances en torial de difusión, información que sí se los trabajos y la situación en la que se en- especificaba en el anteproyecto. contraba el proyecto censal en curso. En las primeras jornadas, destacó el optimismo del INE respecto a la posibilidad de poder levan- (Des)encuentros entre productores y tar un censo basado casi totalmente en re- usuarios gistros y solo acudiendo a una muestra para la obtención de información muy puntual. Se Hay poca constatación de la recepción recalcó así mismo la ingente cantidad de fi- de los cambios metodológicos del último cheros administrativos que se estaban ex- censo en la academia. Por ejemplo, en re- plorando durante los años 2014 y 2015 e in- lación a la supresión de algunas preguntas cluso se dió prácticamente por hecho el uso del cuestionario de hogar fundamentales de big data de telefonía móvil para la infor- para la construcción de los núcleos fami- mación de la movilidad obligada del censo. liares secundarios del hogar. Tampoco han Los usuarios respondieron a estas revelacio- trascendido suficientemente las reacciones nes con cierta dosis de escepticismo ante la a las complicaciones analíticas asociadas a envergadura y ambición del proyecto, a la la metodología de muestreo, ya sea en las par que con inquietud. Las críticas más ge- agregaciones poblacionales, por la imposi- neralizadas a los productores de datos cen- bilidad de obtener cifras de población a ni- sales se centraron, no tanto en el hecho en veles territoriales y poblacionales pequeños, sí de utilizar los registros, sino en la forma en por los sesgos e incerteza que introducen en que se estaba desarrollando el proceso. la caracterización de las poblaciones o por En el entreacto entre las primeras y se- obstaculizar el estudio de comportamientos gundas jornadas de presentación del censo poblacionales emergentes. Aunque encon- de 2021, se publicó el anteproyecto cen- tramos alguna referencia en relación al grid sal en 2017, que también pecaba de incon- poblacional del censo de 2011 (Goerlich y creción, respondiendo lógicamente a que Cantarino, 2017) o a la caracterización de la nueva metodología censal estaba toda- las parejas homosexuales (Cortina, 2016) o vía en ciernes y anticipando una imagen de en algunas de las conclusiones de las jorna- que el próximo censo no dejaría de ser de das sobre el impacto de la metodología del transición y exploración de una nueva me- censo 2011 en las investigaciones sociour- todología, como lo fue el anterior. Siguiendo banísticas, en lo tocante, por ejemplo, a la la metodología usada en 2011, el nuevo an- Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 120 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate teproyecto contemplaba el producto censal lógicos en ciernes apenas ha suscitado de- partiendo de un fichero precensal, de forma bate en la academia. Fuera de ella, el silen- análoga a como se hizo en 2011 pero, a di- cio, por no decir la ignorancia, es absoluto. ferencia de este, el tratamiento de los regis- Hemos visto cómo, en muchos países, el tros dudosos no sería el mismo. No se uti- debate político ha ido basculando entre el lizaría ninguna encuesta muestral sino que miedo al Gran Hermano y el derecho o te- se decidiría si el registro se contabilizaba o mor a ser contado, en un juego político que no mediante el uso de un modelo matemá- no ha dejado de estar exento de contradic- tico aplicado a la información registral dis- ciones. En unos casos, fueron los usuarios, par. Además, la mayor parte del contenido es decir, los científicos; en otros, la sociedad del censo se derivaría de los registros (INE, civil, los que se opusieron o alimentaron el 2017). El anteproyecto seguía confiando en debate, forzando los cambios en una direc- los datos de la telefonía móvil para la movili- ción determinada. dad obligada. En España, se ha querido llevar la discu- En la segunda edición de las jornadas, sión al ámbito técnico, pero tampoco se ha en octubre de 2018, nivelaron las expecta- profundizado lo suficiente en este aspecto. tivas de productores y usuarios. El INE ex- Un punto clave en el abandono del censo tra- puso los grandes avances realizados en la dicional en los países nórdicos fue la existen- exploración de los ficheros administrativos, cia de una legislación que permitió adecuar pero también rebajó sus expectativas expre- los registros a la producción estadística, lo sando: 1) su frustración de cara al acceso y que ha representado un proceso muy largo. uso de datos de telefonía móvil; y, 2) admi- En España el registro de población también tiendo la necesidad de realizar una encuesta, ha necesitado muchos años para su adecua- que no se querría etiquetar de sociodemo- ción como fuente de información censal; en gráfica, para no situarla al nivel de la ante- cambio, en principio y sin tener suficientes rior en envergadura, pero que serviría para elementos de juicio, parece prematura la in- completar los vacíos de la información re- corporación simultánea y masiva de registros gistral. La primicia de la encuesta se anunció distintos del padrón en la mayoría de varia- en las jornadas con poco detalle: se entre- bles del censo. Los usuarios tenemos poco vistarían unos 150.000 o 200.000 hogares y conocimiento sobre el contenido y calidad de a unos 4 millones de individuos con el obje- esos registros, sobre quiénes están y quié- tivo, no de calibrar el censo, sino de comple- nes faltan, cómo se estimarán los que faltan tarlo, y los trabajos de campo empezarían en y qué dimensión medirán. ¿Solucionarán los 2020, difundiéndose los resultados en 2022. registros las dificultades de acceso del censo En estas últimas jornadas, los usuarios se a las poblaciones vulnerables? ¿Renuncia congratularían con el INE por los progresos la estadística pública a dar información so- realizados en la exploración de los registros, bre ellas? Por otro lado, en un momento en pero continuarían expectantes sobre cuál que la despoblación parece haber centrado sería finalmente la propuesta final. la sensibilidad política, ¿se puede renunciar a la información sobre los municipios menores de 20.000 habitantes? La información geo- Discusión gráfica y demográfica es la primera que se resiente de esa indefinición, tanto en el deta- A pesar de que el censo de población lle y la fiabilidad resultante como en la garan- constituye una fuente estadística fundamen- tía de continuidad. Nadie garantiza que la que tal en la investigación social, la encrucijada otrora proporcionaba el censo, sea ahora re- en la que se sitúa por los cambios metodo- cogida y publicada de forma accesible. ¿Las Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri y Andreu Domingo 121 limitaciones del uso de muestras en el censo también lo que puede ofrecer el académico no deberían replantear la creación de encues- al INE. ¿Cómo sistematizar nuestra expe- tas específicas sobre determinados grupos riencia como usuarios para mejorar la cali- o comportamientos emergentes? España si- dad y utilidad de los datos? gue manteniéndose ajena a la participación en grandes proyectos internacionales de en- cuestas demográficas. No se vislumbra con Bibliografía nitidez cuál será el lugar del nuevo censo en el conjunto de la producción estadística y ello Andersen, Espen y Utne, Harald (2011). «Censuses in a Register-Based Statistical System: Norwe- se aprecia también en la poca receptividad gian Experiences». 58th World Statistics Con- del INE a abrirse a la producción de infor- gress ISI 2011, IP064.01, Dublin, Irlanda, 21-26 mación longitudinal aprovechando el cambio de agosto. metodológico. 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Hasta el flexión del INE de cara a los censos españoles momento, ha habido más una política infor- de 2011». 2.º Seminario sobre Métodos Alternati- mativa por parte del INE que un debate real. vos para Censos Demográficos, Aguascalientes, Pero antes de acabar deberíamos pensar México, 4-6 de julio. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, Julio - Septiembre 2020, pp. 107-124 122 ¿Adiós al censo en España? Elementos para el debate Dittrich, Stefan y Koerner, Thomas (2017). «The Com- INE (1998). Anteproyecto de los Censos Demográfi- bined Census Model in Germany - Origins, Les- cos 2001. Madrid: INE. sons Learned and Future Perspectives». UNECE, INE (2000). Censos de Población y Viviendas 2001. Conference of European Statisticians, Group of Ex- Proyecto Censal. Madrid: INE. perts on Population and Housing Censuses, Nine- INE (2010). Anteproyecto de los Censos Demográficos teenth Meeting, Geneva, Suiza, 4-6 de octubre. 2011. Madrid: INE. 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Finally, Spain has been considered within this context. This study is based on secondary sources, including a review of documents from the Spanish National Statistical Institutes and proceedings from European Statisticians Conferences. Palabras clave Resumen Censos Ante la inminente desaparición del censo tradicional en España y su • Debate sustitución por uno basado principalmente en registros, este trabajo • Metodología plantea una discusión de las implicaciones y retos que plantea. • Política Para ello se establece una cartografía de las metodologías censales • Registros mundiales y se presenta una genealogía de los cambios recientes en algunos países de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas (UNECE), subrayando algunos de los debates políticos, sociales y metodológicos suscitados. Finalmente, se sitúa a España en este contexto. Se basa en literatura secundaria, en la revisión de documentos de los institutos de estadística nacionales y de las conferencias de estadísticos europeos. Citation Treviño Maruri, Rocío and Domingo, Andreu (2020). “Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration”. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 171: 107-124. (http://dx.doi. org/10.5477/cis/reis.171.107) Rocío Treviño Maruri: Centre d’Estudis Demogràfics (UAB) | rtrevino@ced.uab.es Andreu Domingo: Centre d’Estudis Demogràfics (UAB) | adomingo@ced.uab.es Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 108 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration Abandoning the census, sense of the word, was no more. There- an emerging debate1 fore, the product obtained for a few of the variables was based on a pre-census In 2009, the Spanish National Statis- file, containing all individuals and based tics Institute (INE) announced its decision on the register of inhabitants and other to suppress the traditional population administrative files (Argüeso, 2014). This census, following the example of other file was combined with data from a field- European countries that had opted to work study, which included: 1) a sur- substitute it with continuous cross reg- vey via sampling with direct information ister operations for the population and from approximately 12% of the popu- specific surveys. The proposed change lation and 2) an almost complete list- for the 2021 census would supposedly ing of all households and buildings. That include the complete disappearance of is, in line with the trend experienced in fieldwork and the use of Big Data. These other countries of the European Union, changes should permit the following: 1) the “census” was not identified by the capture of information that was previ- process- a universal listing of the entire ously collected, with the additional ad- population- but rather, was based on the vantage of having the same information product (Argüeso, 2014). It was defined available without having to wait a dec- as the collection of population and hous- ade; 2) improvement of reliability thanks ing data in a reliable, detailed and com- to the digital revolution and data mining, parable manner, based on distinct data thereby alleviating the growing deteriora- sources. tion- attributed to the increase in the no For the 2021 census, once again, a response and the low reliability of cer- complete disappearance of fieldwork has tain variables; and finally, 3) reduce the been proposed, without estimating the increasing costs of census operations consequences on users of the use of (INE, 2017: 48-49). That is, it suggests sampling on the population characteri- improvements in effectiveness –reliabil- zation. The proposal, including the use ity and temporality results; and econom- of Big Data as a complementary source, ics, reducing expenses, in a truly meth- was announced prematurely and fool- odological revolution that will inaugurate ishly, through the disruptive implemen- a new era in census transformation (Vi­ tation of methodological innovation: a nuesa, 2011). This will be the visible side new scientific paradigm with the devel- of a much larger metamorphosis: that of opment of new epistemologies, a revolu- public statistics. tion in terms of how to produce scientific The pathway to the disappearance of knowledge and population governance the traditional census has already begun, and in the re-negotiating of assets (the with the 2001 census, in which, pre-reg- data) which until then, had been public istration census information was used (Kitchin, 2014). In the last public presen- for the first time in the census question- tation of the INE intentions with respect naires. In the 2011 operation, question- to the upcoming census, it appears that naires were not collected from all house- they are considering the complete aban- holds. The census, in the most literal doning of resources, to move towards a sample survey, using Big Data in census 1 The work received a grant from the Ministry of Eco­ production, but not for the massive use nomy and Competitiveness (CSO2017-85670-R). of register data. However, the reflection Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 109 on its opportunity from academia has years later, Eurostat would promote the been very limited as compared to that of publication and English translation of the other countries. Here, certain elements book Statistics on persons in Denmark are presented for an initial debate, with - A register-based statistical system, a three objectives: 1) Create a mapping step forward in offering support from in- of the census methods currently used ternational statistics organisms for the in each country; 2) Contextualize this in implementation of register-based cen- certain countries of the EU, the US and suses (Thygesen, 2015). This has legiti- Canada; 3) Situate Spain within this con- mized the destruction of the principle of text. Thus, some elements that have be- separation of statistical activities by sta- come pillars of the international debate tistical institutions and administrative ac- are presented, from the methodology re- tivities carried out by other organisms, ferring to the final quality of the collected intended for management and not statis- information, to more political aspects re- tical purposes. But when, why and how ferring to statistical production and the can this change be managed? role of the public and private, to the im- The transition to a register-based pact of the methodological climate in the methodology has mainly been a Euro- concept of population and not only in its pean experience, and has not been car- measurement. ried out globally or homogenously. The use of population registers and/or sam- ple surveys has been considered to be Geography and chronology the most frequent means of abandoning of the transformation the traditional census, which required fieldwork with complete listing of the The debate on the opportunity to con- population and with universal collec- duct a population census based on ad- tion of information of all types that is in- ministrative registers and without field cluded in the census. However, in some data compilation arose in a generalized countries, two census questionnaires manner across the 56 member countries have existed for decades now: one col- of the United Nations Economic Com- lects basic demographic data for the mission for Europe (UNECE) around 2000 entire population and the other collects (between 1995 and 2001) (UNECE, 2007). more extensive information for a sam- But it was in the 2010 census when this ple. But the greatest trend has been to trend accelerated and a growing number dismiss the principle of exhaustiveness of countries began to use, in full and in in favor of more sophisticated method- part, registers and other non-traditional ologies, either to link information from data collection techniques (Juran and distinct registers or to determine which Pistiner, 2017). type of sample should be used to fill the The Scandinavian model is a clear information gaps. case. Redfern’s article, published in the In order to map out the methods used Journal of the Royal Statistical Society during the last two census rounds, 5 cen- in 1989, reveals the uniqueness of Nor- sus types have been classified, grosso dic countries in the development of cen- modo: 1) Traditional A; 2) Traditional B; suses that are fully or partially based on 3) Combination A; 4) Combination B: 5) registers, in contrast with the other Eu- Rolling census or continuous census. ropean countries (Redfern, 1989: 11). Six The traditional method has been divided Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 110 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration into two types in order to distinguish be- surveys or already existing surveys. To tween countries offering complete pop- facilitate their classification, a combined ulation listings for all census variables A method has been distinguished from (Traditional A) and those using a short or the combined B method. The A method long questionnaire which implies, in the implies the use of registers for census latter case, the use of samples in more data production but without abandoning extensive census information collection a process of complete enumeration of (Traditional B). The increase in costs, re- the population. There are intergroup dif- sulting from the inclusion of new census ferences, however. For example, in the questions, has added new countries to 2010 round, in the combined A group, the latter group. North America (US and which includes a complete listing of op- Canada) and certain Asian countries are erations, Lithuania, Latvia, Liechtenstein, considered pioneers. Israel since 1961, Estonia and Germany are grouped to- South Korea since 1966, Thailand since gether, but this latter country also uses 1980, Pakistan since 1981, Nepal since surveys for census data production. And, 1991, the Philippines and China since while Israel, Poland, Spain, Switzerland 2000, Hong Kong in 2001, Vietnam in and Turkey are located in the combined 2009 and Bangladesh in 2011. Russia B category, containing registers and field may be considered an exception for the sample operations, as are Iceland, the 2002 census, since it opted for only two Netherlands and Belgium, which do not questionnaires (Stepanov, 2002) but this carry out field operations but do serve was not the case in 2010. Also, in the from the pre-existing surveys. Finally, a United Kingdom, this possibility was put latter type corresponds to censuses that to test in 1966 (Coleman, 2012; Baffour are fully based on registers, without field et al., 2013); Italy was added in 2011. In operations or the use of surveys. Latin America, Mexico since 1995, Bra- Map 1 and 2 present the method- zil since 1991; Jamaica since 2001; and ology of the census rounds from 2000 Argentina also opted for this channel in (1995-2004) and from 2010 (2005-2014) 2010. In Africa, Ethiopia (1984, 1994 and respectively, with the latter including the 2007), Tanzania (2002 and 2012) and Su- continuous census category. In these, dan (2008) also used one long and one the census information is cumulatively short questionnaire. collected in a sample by stages for a pe- The combined methods are difficult riod of time, such that the samples do to classify, since the use of registers, not overlap and accumulate information may only facilitate fieldwork or may even on an ever-growing population sample be used as a follow-up technique for after a certain time. Two versions of this no responses; while in others, they are method may be seen in the census pro- sources of census information that may duction of France and the US. In Chart be complemented with operations on the 1, the reasons for abandoning the tradi- territory, complete or via sampling, ac- tional census are presented, as well as companied or not by specific household the mentioned objectives. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 111 Maps 1 and 2. Population census methodology in the 2000 round (1995-2004) and 2010 round (2005-2014) 2000 Round 2010 Round* * USA continues with a basic universal questionnaire. Source: Surveys of international organisms: Measuring Population and Housing: Practices of UNECE Countries in the 2000 Round of Censuses http://www.unece.org/stats/publications/Publication_on_2000_censuses.pdf); UNECE-UNSD survey on the 2010 round of population and housing censuses in: https://unstats.un.org/unsd/censuskb20/KnowledgebaseArti- cle10679.aspx; https://statswiki.unece.org/display/censuses/2010+Population+Census+Round; Websites of the Spanish National Statistics Institutes; Conference of European Statisticians: https://international.ipums.org/international/ Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 112 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration Chart 1. Main arguments for and against the abandoning of the traditional census In favor Objections Frequency, regularity and updating of information - Changes in reliability, bias and precision of informa- (C, R, CC). tion (C). Fallacy, thoroughness and unbiased response in the Regulations redefining individuals included in the reg- census (C, R, CC). isters may change (R). Increase in census non-response rate (C, R, CC). Content of the information collected in the administra- tive files is beyond the influence of users (R, C). Adaptation to technological and social progress (C, Less flexibility to introduce emerging problems (R). R, CC). High census costs (C, R). Loss of series coherence (historic and future) (C, R, CC). Staff professionalization and stability, shared costs The sampling resource demands sophisticated sta- over time (R, CC). tistical procedures to ensure coherence of registers, weights. More kitchen statistics (C, CC). Versatility of data, flexibility and increase of added Difficulty harmonizing variables for comparison as well value (R). as limited topic coverage (R). Resolves population response overload (R). Statistical needs are up to date with the conception and maintenance of registers (R, CC). New statistical possibilities due to continuous basis Seasonal nature of data (CC). (C, R, CC). Data reliability and topic variability (R). Note: C: Combined; R: Based on registers; CC: Continuous. Source: Surveys of international organisms: Measuring Population and Housing: Practices of UNECE Countries in the 2000 Round of Censuses. http://www.unece.org/stats/publications/Publication_on_2000_censuses.pdf); UNECE-UNSD survey on the 2010 round of population and housing censuses, in: https://unstats.un.org/unsd/censuskb20/KnowledgebaseArti- cle10679.aspx; https://statswiki.unece.org/display/censuses/2010+Population+Census+Round; Websites of the Spanish National Statistics Institutes; Conference of European Statisticians: https://international.ipums.org/international/ Context by country population register until its integration in the census is quite unequal. In Denmark,  he emerging countries: pioneering and T for example, it took 13 years, while in Nor- lagging, determinant factors way, only 6 years were necessary. Subse- quently, information was included from Nordic countries and the Netherlands other administrative registers until reach- have been at the forefront in in the aban- ing a census that is completely based doning of the traditional census (UNECE, on registers: Denmark in 1981, Finland in 2007), promoting the use of population 1990, Norway and Sweden in 2011. The registers as the census basis: Finland and Netherlands even today, continues to re- Norway in 1970; Sweden in 1975; Den- quire information from available surveys in mark and the Netherlands in 1981. The order to complete their content. The long time lag required as of the creation of the tradition in the establishment of adminis- Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 113 trative registers, as well as the relatively Other factors encouraging the abandon- frequent use these by academics will fa- ment of the traditional census relate to the cilitate this transition in the former. climate of rejection in response to the census Since the 60s, a philosophy based on a questionnaire. For example, in the Nether- Nordic statistic, suggested this change of lands, this led to the creation of the so-called paradigm. It would also include the set of virtual census, conceived as a combination social statistics production, including the of pre-existing register and survey informa- tion. The country’s mistrust of governmen- idea of creating a statistical system of com- tal control of census data, arising around the mon social topics, which are more flexible late 1970s, led to major opposition to the and permit the inclusion of new and unex- traditional census and its postponement in pected statistical needs and not just rou- 1981 and subsequent disappearance. This is tine statistical production. This consists considered to have ultimately prompted the of the reuse of data for multiple purposes implementation of the virtual census (Laan, by means of register crosses (Thygesen, 2001). The 1981 and 1991 censuses in Hol- 2015). Other causes support the idea, land were pioneering in the use of com- which implies a reduction of costs and an bined methods, although their results were increased speed and frequency of results of poorer quality than those of subsequent and a decrease in the work carried out by censuses (Statistics Netherlands, 2014). the surveyed individuals and planners (Ko- Both poorer coverage (in terms of topics) of tzamanis et al., 2004). This perspective has their registers as compared to those of their been facilitated by early approval through Nordic colleagues (Ralphs and Tutton, 2011), laws (such as a Danish statistics law) which and a lower control by the statistics institute granted full access to registered information in the collection and treatment of the same held by the public authorities to the national and, therefore, of its quality, (Maris et al., statistics institute, also giving them the right 2012) halted the move to a register-based to adapt administrative registers for statisti- census. cal production. Later, the law incorporated a The social mistrust of the state’s con- favorable legal judgment for the creation of trol of population’s data has been revealed a personal identification number to link the in Sweden and Germany, not so much in registers. The process of change will also the use of register data for administrative lead to the restructuring of the statistical in- management, but in its use for statistical stitute as an independent organism of the exploitation. While the Swedish parliament central government, helping to safeguard already decided that the census would public demand for confidentiality (Redfern, be based on registers by 1995, the politi- 1986). The Finnish experience reveals the cal concern for areas of privacy would not importance of close and continuous coop- permit approval of permanent legislation eration between management and experts until over decade later (Jansson, 2012). As from the national statistics institute and the early as the 1970s, a major public contro- competent registry authority (Harala, 2006). versy exploded, due to a major increase in In Norway, in 1989, the obligation to notify computerization in the management of reg- the Statistical Institute was established with isters and the questioning of computers as regard to the creation or significant modifi- effective tools to increase well-being. The cation of any public register (Andersen and fear of the sale of statistics to individuals Utne, 2011); however, the lack of a register and private companies, taking advantage of households would delay the overall cen- of the principle of public access to official sus transformation until 2011. documents, arose concern. This concern is Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 114 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration reinforced by the climate of mistrust in the cellation of the obligation to respond to the economic growth and in the social rational- long census questionnaire by the conserv- ity, and it is also linked to the growing criti- ative federal government (Walton-­Roberts cism of material values during the 1970s et al., 2014). The two questionnaire option (Ilshammar, 2007). The definitive step to- has been carried out since 1971 and fol- wards a census that is based on registers lowing its interruption in the 2011 census, has also been paralyzed in Sweden, due upon request of the government of Stephen to the difficulty in connecting the property Harper, and its substitution by a voluntary register with the population census. Not household survey, it was once again reintro- until 2007 would the approval of a parlia- duced in the same in 2016 by the liberal mentary item intended for the creation of a Justin Trudeau, only 24 hours after his elec- register of households be linked to the pre- tion. The low response rate and poor quality vious two (Jansson, 2012). of this household survey, as well as its high Germany, however, is the best counter- cost, were some of the reasons given for its example to the Danish case, with its 1983 re-establishment. The controversy leading constitutional court case vetoing modifi- to the suppression of the obligation to com- cations to the information contained in the plete the long census was very intense and registers for census data production. Reg- it included the opposition of research cent- ister data can only be collected for spe- ers, professionals, non-profit and civil rights cific and well-justified reasons and the in- organizations. The extent of the controversy troduction of any modification of the same also reached the political debate on the role that permits their connection to a personal of the census in the population’s govern- identification number is considered anti- ance, evidencing ideological differences in constitutional (Stefan and Koerner, 2017; the construction of facts based on specific Bechtold, 2011). This ruling, which should political objectives (Prévost and Lachapelle, be understood in the context of suspicion 2012; Ramp and Harrison, 2012; Walton- of the state as opposition to the German Roberts et al., 2014). Avoiding coercion, Democratic Republic, threatens the proc- protecting privacy and reducing costs are ess of change, forcing us to rely on other some of the government’s main arguments individual information included in the reg- for eliminating this obligation; meanwhile, isters to link them (Stiglmayr, 2012; Stefan the opposition claims that its suppression and Koerner, 2017). leads to more no responses, poorer data quality and more bias of the same, espe- cially on a local level and with regard to “In the spotlight”: more recent data on the vulnerable populations, which methodological controversies and will no longer be counted. In Canada as well developments, Canada, the US, the as Australia, New Zealand and the US, hav- United Kingdom and France ing large presences of ethnic minorities, the The greatest controversies regard- census plays a fundamental role as a tool ing changes in the census methodology of knowledge and self-affirmation of them are currently taking place in Anglo Saxon (Bell, 2015). The right to be counted or not countries, where there are challenges to and the participation of indigenous organi- its implementation, not so much from the zations in data collection is an essential ele- statistics producers, but from users and ac- ment in the struggle for citizenship of these ademics (Bell, 2015). In Canada, the con- populations and in the prevention of the troversy began in 2010 with the abrupt can- manipulation of ethnicity issues during de- Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 115 bates on immigration and nationalism (Wal- duction of these data (Torrieri, 2007). And ter, 2016; Hannah, 2001). so, the American Community Survey (ACS) In both the US and Canada, aware- was created in 2005, to substitute the long ness of the political dimension of statisti- questionnaire. The launch took place af- cal repre­sentation has been apparent since ter years of testing (McGinn, 2006; Hays- the 1990s, in the public and academic de- lett and Kellam, 2010). Although the ACS bate, especially with regard to multi-racial used the same technique in the long ques- ca­tegories of census statistics and their use tionnaire, the data collection method was for the creation of identity narratives and quite distinct in terms of size and meth- policies (Omi, 1997; Pavlovskaya and Bier, odology. Every year, 2.5% of the house- 2012); the most heated debates reached holds were interviewed over the course of the Supreme Court, leading to a proposal 12 months, resulting in representative esti- by the US Census Bureau to use sampling mates for geographic areas of over 65,000 techniques to correct the 2000 census cov- inhabitants; at 36 months, a sample of erage rate and improve the precision of the 7.5% for areas of over 20,000 inhabitants; census data. The use of a dual sampling finally, after 5 years, a total of 12.5% of the system instead of simple random sampling households was collected, thereby permit- was controversial (Hannah, 2001; Brunell, ting estimates for small population groups, 2002). The fight between Democrats and census districts, small towns and rural ar- Republicans was contextualized by the fun- eas. The sample of the long questionnaire damental role granted by the US constitu- of the census would be greater than the tion to the census in mechanisms of rep- ACS accumulated for 5 years, which was resentative democracy, determining the designed to substitute it and, therefore, number of representation seats for each would increase the sampling error of the state. Democrats defend that the sampling data, but would decrease the associated adjustment corrects the traditional under- no response. The seasonal nature of the registration of the black population, while data is an additional difficulty associated Republicans fear that a potential manipu- with the new methodology, which would lation of the numbers sampled by techno- also require increased technical expertise crats would affect the over-estimation in in data use (ESRI, 2014). areas of rural white populations (Anderson In the United Kingdom, the historic et al., 2000). The sentence, which ultimately assumption that official statistics exist prohibited the sampling for population ad- mainly to satisfy the needs of the gov- justment on a national level, did not end the ernment highlight the institutional set controversy (Brunell, 2002). In the academic up of the statistical system, undermin- area, it led to a highlighted relevance of how ing the public trust in the statistics and to count the distribution or the redistribution in the census. (Dunnell et al., 2007). The of power and the need to examine this in a conflict between Labour party´s vision critical and scientific manner. and conservative party’s optics also af- In addition to attempting to improve fected statistical production. During the the adjustment of the census population, 1960s or 1970s, numerous social scien- in the early 1990s, the US statistics of- tists were skeptical about official sta- fice considered the possibility of collect- tistics, not only for epistemological rea- ing continuous data from the long census sons, which questioned the numbers as questionnaire over the inter-census years. problematic and non-objective facts, or From this initial project, the mobile sample political causes related to state statistics arose as a way of capitalizing on the pro- production and their supposed use in Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 116 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration arguing the current government’s politi- ble for analyzing statistical issues at this cal proposals (Levitas, 2005). By the 80s, time, in its report, “Counting the popula- conclusions from the Rayner report, pro- tion”, expressed its concern for issues re- posed by Margaret Thatcher to supervise lated to the precision of the census es- the statistical services of governance, led timates from 2011, advising that it was to major cuts in the same, but had the the last in the UK in which the popula- same two paradoxical and inseparable tion was counted via collection of cen- effects. On the one hand, they favored sus forms (House of Commons, 2014). In distancing between professional statis- May of 2010, the UK Statistics Authority tics and government; and on the other proposed to the Office for National Sta- hand, the cuts highlighted the potential tistics (ONS) that statistical production value of the data between academics. be reviewed so as to inform the govern- This, together with the needs for informa- ment and parliament about methodologi- tion for governing, led to an expansion of cal options for the census of 2021 (UK social statistics during the conservative Statistics Authority, 2014). The coalition period of the 80s and 90s. However, the government of conservatives and liber- 1995 credibility crisis led to the presenta- als expressed its concern for the high tion of an opposing leader from the labor costs of the electoral census and for the party in the Royal Statistical Society, the “failure to update it”. In 2011, the ONS vision of the future of how an independ- responded with the Beyond 2011 Pro- ent national statistical service should be. gramme, assessing the distinct methodo- Later, the labor government would detail logical approaches for the 2021 census. this in a white paper, having the sugges- The program included two public consul- tive title of Statistics: A Matter of Trust tations, the publication of numerous stud- and in a consultation on the future of sta- ies of governmental groups, professionals tistical services (Dunnell et al., 2007). In and academics and an independent study 2008, with labor leader Gordon Brown, of the university professor Chris Skinner the UK Statistics Authority was created from the London School of Economics. as an independent governmental organ- Following consultations and studies car- ism for the promoting and safeguarding ried out within the framework of the Be- of the production and publication of offi- yond 2011 Programme, the government cial statistics. agreed to a predominantly online census Some recent controversies regarding for 2021, complemented by the use of ad- the census may be explained from this ministrative data, but whose perspective institutional backdrop and from its role should be understood as being of transi- in the creation and application of social tion to a census that is completely based programs based on the recount of eth- on registers. no-cultural minorities. The census is also Changes in French census methodol- immersed in the crossroads of methodo- ogy, including the use of continuous and logical changes that affected the statis- cumulative samples, were put in the spot- tical institutes in UNECE countries. That light at the time of the American ACS of of 2011 was traditional, although regis- the more specific and recent methodo- ters were already being extensively used logical developments. But here, excessive to ensure the quality of the estimates and controversy has not resulted. The silence in the planning of the field operations following the census reform, with its sup- (Ghee et al., 2018). In 2008, the Trea­sury port of sampling techniques, may be ex- Select Committee, the body responsi- plained by the autonomy and maintenance Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 117 of the state’s statistics infrastructure, un- an identification number to connect reg- derstood to be an inherent element of the isters and which was the reason why the French political system. This system rec- administrative information was not normal- ognizes the value of data to promote gov- ized and was difficult to use, in statistical ernmental action (Bardet, 2007). Since terms” (INE, 2000: 6). In the second case, 2004, France substituted the traditional it is noted that, given the scarcity of vari- census with the “rolling census”, based ables contained in the population register, on a continuous collection of sampling the combined option suggests a decline data during a five-year cycle. During this in quality and in details for information on period, every year a complete enumera- specific population groups – in regional tion was made for 1/5 of the households and social terms. In addition, it has been in the smallest towns and, for the larger suggested that the population register is ones, a survey including 8% of the same. not mature enough for this purpose. These samples are cumulative over time. The 2001 census, however, served as a After 5 years, the entire population would turning point towards a greater use of ad- be interviewed from the small areas and ministrative registers, specifically, of the 40% of the larger ones. That is, some population register and the cadastre, since, 70% of the population. Interviews con- for the first time, it facilitated a single path ducted at the start of the year to prevent in the fieldwork (population, dwelling and the seasonal nature of the data and the buildings) and including personalized pop- reference of five years is the middle year ulation information in some questionnaires. of the period (Durr and Clanche, 2013; For 2011, the INE decided on the sec- Prevost and Lachapelle, 2012). ond option, the combined census, which had been previously dismissed. What had changed in a decade? Basically, the con- Spain: still too many unknowns solidation of the resident population reg- ister and the patronage of community leg- The decision to make a move islation and the Conferences on European Statistics. The current situation of auster- The proposal for a methodological ity and budget adjustments based on the transformation towards a register-based 2008 recession helped to tip the scales. census was made by the INE, not census The improvement of the population reg- statistics users. The new methodologies ister extended over a 15-year period of were greatly influenced by support from in- legislative reform (1996) which granted ternational statistical institutions and their the INE the power to coordinate popula- spread across Europe. The census draft tion movements registered in the munici- from 2001, published in 1998, clearly re- pal population register, to create a na- vealed how Spain was far from moving to- tional base and to carry out improvement wards a register-based census and it even and data cleasing. For the 2001 census, discarded the combined option, specifi- work had already been underway to inte- cally, through the use of population reg- grate administrative and statistical files, ister (“padrón continuo”) and sample sur- and for both individuals and the territory. vey; although arguments have been made This continued over the following years, in- to make advances in this path. In the first troducing census data from 2001, from case, the rejection was based on several the electoral census, the cadastre and the reasons: “the need for legislative reforms, births, marriage and deaths register and social acceptance problems, the lack of serving to improve the national base of the Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 118 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration population register for census file. The ple survey to assign a count factor from new methodo­logy used in 2011 was also doubtful registers and for estimates of justified since it offered improved quality the other variables of the pre-census file “from the perspective of European statis- which, initially, contained very few vari- tics principles on the reduction of the load ables (Argüeso and Vega, 2011; Goer- of the surveyed and also with regard to the lich, 2016; INE, 2017). Two aspects of the cost-­effectiveness ratio” (INE, 2010: 8). In methodology used lower the quality of the addition, the decrease in fieldwork allowed census information that is ultimately of- for a smaller, more qualified and controlled fered to users and the handling of popu- statistical production organization, ben- lation figures for regional areas and small efiting the precision and timeliness of the population groups: a) the calculation of data. some count factors in real and not whole It was not clear if this path, initiated in numbers, facing the problems of round- 2001, would lead to a combined operation ing in the population aggregations; and b) with sampling in 2011 due to the economic the fact that the sample survey used the crisis. This accelerating hypothesis, as a re- population in family dwellings as the ref- sult of budget restrictions and calculated erence, excluding collective dwellings, re- based on one-fourth of the previous cen- sulting in problems of calibration so that sus, was guaranteed, as revealed by the figures were coherent. For both the cal- fact that in 2005, in a document prepared culation of count factors of the doubt- by the INE (Díaz-Concha and Eduardo Tei- ful registers as well as for calibration, jeiro, 2005), it was assured that the best was it necessary to group the registers in census for 2011 would be based on reg- classes based on a series of homogenous isters, but with thorough verification of the demographic characteristics (sex, place land. In other words, an improved version of residence, age, nationality), which lim- of the 2001 census. The option that would ited the weighing and calibration opera- ultimately be accepted six years later was tions in certain geographic levels (Teijeiro expressly discarded, since it received low and Vega, 2014) The result of the sample scores on the valuation items, even lower use was limited information for reduced than those from the rolling census (INE, territories such as towns and virtually in- 2010: 10). existent information on an infra-munici- The 2011 census finally was created pal scale, which have only one popula- based on a “pre-census file”, framed on tion variable available, restricted to family the population register. It was neces- dwellings and rounding to the closest sary in order to ensure population figures multiple of 5 (Goerlich, 2016). In addition, that are more adjusted to the reality than the microdata of the census offered to the those of the population census, since its user only offers municipal information for legal conditioners delayed its updating. those towns with over 20,000 residents. For the adjustment of the pre-census file, So, the worst scenario, predicted in other registers were used, such as those the 2001 census draft, endorsed by the of the Tax Authority, the Social Security census project of the same year and sup- Administration or vital statistics (Argüeso ported by the Aguascalientes INE docu- and Vega, 2013). This means assessing ment (Díaz-Concha and Teijeiro, 2005) oc- the probability of being a resident, based curred with regard to the consequences of on the presence in each of these regis- the use of the combined option (register ters, assigning a count factor equal to 1 and sample survey). The recession of in- in accurate cases and relying on the sam- formation offered to users in the 2011 cen- Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 119 sus is paradigmatic, eliminating both the companies. These symposiums were re- source of the data counting each of the peated in October of 2018 to present the census variables as well as the territorial advances made in the works and the cur- region of dissemination, information that rent situation of the census project. In the was specified in the preliminary draft. initial symposiums, the INE was optimis- tic about the possibility of carrying out a census based almost completely on regis- (Dis)agreement between producers and ters and only using one sample to obtain users very specific information. It also stressed the huge quantity of administrative files There has been little information on the that were explored during 2014 and 2015 academy´s reaction to census methodologi- and practically verified the use of Big Data cal changes. For example, the suppression from mobile telephones for the census’s of certain fundamental questions on house- mandatory mobility information. Users re- hold for the creation of secondary family sponded to these revelations with some household nuclei. skepticism given the scope and ambi- Reactions to analytical complications tion of the project, and also with concern. associated with the sampling methodol- The most generalized criticisms to cen- ogy have not been sufficiently transcended, sus data producers were focused not so since in the population aggregations it has much on whether or not registers were been impossible to obtain population fig- used, but rather, on the way in which the ures at regional and small population levels process was being developed. due to bias and uncertainty that are intro- In the interval between the first and duced in the population’s characterization second presentation symposiums of the or to hinder the study of emerging popula- 2021 census, a draft version was pub- tion behaviors. But we do find some refer- lished in 2017, which also was criticized ences related to the population grid of the for its imprecision, a logical response to 2011 census (Goerlich and Cantarino, 2017) the fact that the new census methodol- or the characterization of homosexual cou- ogy was still under development and sug- ples (Cortina, 2016) or some conclusions gesting that the upcoming version would from works on the impact of the 2011 cen- likely be one of transition and exploration sus methodology in socio-urbanistic re- of the new methodology, like the previous search, with respect to, for example, the one. Based on the methodology used in break in the housing series and the under- 2011, the new draft considered the cen- estimation of underutilized housing in favor sus product using a pre-census file, as of the main home. occurred in 2011 but unlike the previous Looking forward to the 2021 census, version, the treatment of the doubtful reg- according to the information policy, the isters would not be the same. No sample INE, along with the Association of His- survey would be used but it would be de- toric Demographics (ADEH) and the Pop- cided if the register would be counted us- ulation Department of the CSIC, organ- ing a mathematical model applied to dis- ized symposiums in 2015 to present the parate register information. In addition, project for 2021. Researchers from dis- the majority of the census content would tinct universities and research centers be derived from the registers (INE, 2017). participated, as well as representatives The draft would continue to be confined from autonomous statistics institutes and to the data from the mobile telephone for distinct administrations, as well as some forced mobility. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 120 Goodbye to the Spanish Census? Elements for Consideration The second version of the symposiums, aspect in abandoning the traditional cen- held in October of 2018, met the expecta- sus in Nordic countries was the existence tions of both producers and users. The INE of laws that permitted registers to be ad- presented the major advances made in the justed to the statistical production, a very exploration of administrative files and it lengthy process. In Spain, the population also lowered their expectations, expressing register has also required many years in 1) its frustration regarding access and use order to be considered an adequate cen- of mobile telephone data; and, 2) admit- sus information source; on the other hand, ting the need to conduct a survey, which it appears premature and unnecessary to was not to be labeled socio-demographic, simultaneously and massively include dis- to ensure an equivalent size (the same as tinct registers from the population census the previous one), but which would serve in most of the census variables. Users are to fill the gaps in register information. The also unaware of the content and quality basis of the survey was announced with of these registers, who they refer to and few details in the symposiums: some 150 who is missing, how they estimate who thousand or 20 thousand households were is missing and what dimension they will interviewed and approximately 4 million in- measure. Will the registers resolve the dif- dividuals, not to calibrate the census but to ficulties in access by vulnerable popula- complete it, and the fieldwork would begin tions to the census? Will public statistics in 2020, disseminating the results in 2022. renounce the provision of information on In these last symposiums, users congratu- lated the INE for the progress made in the these populations? On the other hand, at register exploration, still waiting for the fi- a time when depopulation seems to focus nal proposal. on political awareness, can we renounce information on towns having less than 20,000 residents? Geographic and demo- Discussion graphic information is the first to suffer from this failure, both in detail and in reli- Despite the fact that the population cen- ability, as well as in the guarantee of con- sus is a fundamental statistical source for tinuity. No one can ensure the former cen- social research, the crossroads in in which sus, even when collected and published it is situated, given these methodological in an accessible manner. Given the limita- changes, has led to very little debate in tions of sample use in the census, should academia. In other areas, silence has pre- we reconsider the creation of specific sur- dominated. We have seen how, in many veys on certain groups or emerging be- countries, the political arguments range havior? Spain should continue to avoid from a supposed fear of Big Brother and the participation in large international demo- right (or fear) of being counted, in a political graphic surveys. It is impossible to deter- game that continues to be plagued by con- mine the place of the new census in the tradictions. In some cases, the users, that set of statistical production and this can is, scientists, and in other cases, members also be seen in the limited responsiveness of the civil society are the ones opposing or of the INE to producing longitudinal in- feeding the debate, leading to changes in a formation, taking advantage of the meth- certain direction. odological change. These are fundamen- In Spain, a discussion on the techni- tal aspects that affect not only how the cal aspects is imminent, but has yet to be knowledge of the population takes place conducted in sufficient depth. One key but, also, its governability. Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. N.º 171, July - September 2020, pp. 107-124 Rocío Treviño Maruri and Andreu Domingo 121 Another fundamental element of the Argüeso Jiménez, Antonio (2014). “¿Cómo será el metamorphosis to a register-based cen- censo de población de 2021 en España?“. sus in the analyzed countries is that it has Índice, 60: 13-15. changed the conceptualization of produc- Baffour, Bernard; King, Thomas and Valente, Paolo tion of the set of social statistics, con- (2013). “The modern census: evolution, exam- ples and evaluation”. International Statistical Re- verting them in the basic core of “on de- view, 81(3):407-425. mand” production of the same. And so, Bardet, Fabrice (2007). “Du recensement au son- we must potentially redefine what is pub- dage de la population. L’exceptio démocratique lic and how it fits into what is private. Sta- française”. Politix 3(79): 195-213. tistics are a public asset, even when they Bechtold, Sabine (2011). “The new register-based are produced by the private sector. 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Presented at the 2nd seminar on alter- should also consider precisely what an aca- native methods for demographic census, INEGi. demic could potentially offer the INE. How Aguascalientes, 4-6 July. can we systemize our experience as us- Dittrich, Stefan and Koerner, Thomas (2017). “The ers to improve the quality and utility of the combined census model in Germany - origins, data? lessons learned and future perspectives”. UN- ECE, Conference of European Statisticians, Group of Experts on Population and Housing Censuses,Nineteenth Meeting, Geneva, Switzer- Bibliography land 4-6 October. Dunnell, Karen; Laux, Richard and Alldritt, Richard Andersen, Espen and Utne, Harald (2011). “Cen- (2007). “The Evolution of the UK Statistical Sys- suses in a Register-Based Statistical System: Norwegian Experiences”. 58th World Statistics tem”. United Nations. Seminar on “Evolution of Na- Congress ISI 2011, IP064.01, Dublin, Ireland, tional Statistical Systems”, New York, 23, February. 21–26 August. 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