Capítulo de revista: FELIX-VEGA, Carlos F.; SPIJKER, Jeroen; ZUERAS, Pilar (2021) “Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México, 1979-2019”. Papeles de población, 27 (110): 79-107 (ISSN: 2448-7147). DOI: 10.22185/24487147.2021.110.31 DOI: http://dx.doi.org/10.22185/24487147.2021.110.31 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México, 1979-2019 Pension system and social support for older adults in Mexico, 1979-2019 Carlos Fernando Félix-Vega, Jeroen Spijker y Pilar Zueras Universidad Autónoma de Barcelona, España Centre d’Estudis Demogràfics (CED), Barcelona, España Institute for Social and Economic Research, University of Essex, Reino Unido Resumen El presente artículo tiene como objetivo caracterizar el sistema de apoyo para la vejez cons- truido desde la política pública en México. Para este efecto se presentará la evolución de tres elementos que componen la atención de las problemáticas de los adultos mayores en México: la institucionalidad, los mecanismos de acción y el sistema de pensiones. La institucionalidad surge con la creación y funcionamiento de los institutos nacionales para los adultos mayores que han tenido un impacto diferenciado en el tiempo. Los mecanismos se materializan con las diferentes políticas y programas generados para atenuar la vulnerabilidad de la población enve- jecida traduciéndose en acciones como transferencias monetarias, cuidados de la salud y apoyos laborales, etc. El actual sistema de pensiones se encuentra dividido en el esquema contributivo y el no contributivo. El modelo contributivo tradicionalmente se ha dirigido a los trabajadores for- males quienes son 40 por ciento de la fuerza laboral, lo que ha dejado en desprotección a la gran mayoría de adultos mayores. Para atender a quienes no contaban con una pensión contributiva el estado mexicano ha intentado organizar un modelo no contributivo para palear las diferencias entre los trabajadores formales y los informales. Palabras clave: Adultos mayores, política social, envejecimiento, pensiones contributivas, pen- siones no contributivas. Abstract The aim of this article is to characterize the old-age support system that has been built from pu- blic policy in Mexico. To this end, it will present the development of three elements that accom- modate the responses to the difficulties older adults face in Mexico: the institutional framework, the mechanisms of action and the pension system. Institutionality arises with the creation and operation of national institutes for older adults that have had a differentiated impact over time. The mechanisms are materialized with the different policies and programs generated to attenuate the vulnerability of the old-age population through actions such as monetary transfers, health care and labor support, etc. The current pension system is divided into a contributory and a non-contributory scheme. The contributory model has traditionally targeted formal workers, who make up 40 per cent of the workforce, leaving the vast majority of older adults unprotected. To assist those without a contributory pension, the Mexican state has tried to organize a non-contri- butory model to bridge the gap between formal and informal workers. Keywords: Older adults, social policy, aging, contributory pensions, non-contributory pensions. 79 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM Introducción E l desarrollo de sistemas sociales de atención y apoyo es funda- mental para asegurar el bienestar de los adultos mayores en una sociedad que envejece. Estos deben enfocar sus esfuerzos a aten- der las necesidades específicas de las personas en edades avanzadas o en condiciones de vulnerabilidad económica, social o de salud. A partir de la segunda mitad del siglo XX en México se legisló para crear instituciones que atendieran las necesidades específicas de la población en edades más avanzadas y a partir de 1979 comienzan a surgir institutos de carácter na- cional para la atención de los adultos mayores. Este artículo presenta el marco institucional mexicano y recoge el despliegue de los programas de atención a la población mayor durante cuarenta años, haciendo énfasis en las políticas diseñadas por el gobierno de México para la atención de este colectivo, así como la descripción del sistema de pensiones y sus alcances. Los gobiernos deben establecer marcos y programas de atención para afrontar el envejecimiento de la población y garantizar que los adultos ma- yores no caigan en situación de pobreza o vulnerabilidad (Willmore, 2007). En México, los sistemas de protección social se dividen en contributivos y no contributivos. Los primeros incluyen tanto pensiones como el acceso a determinados servicios para los cuales los trabajadores, los empleadores y el gobierno han destinado recursos para atender las necesidades en la vejez mediante pago de cuotas y ahorro voluntario. Los segundos consisten en el desarrollo de programas de atención en diversos rubros como la salud o el empleo, así como la dotación de un ingreso mensual universal sin que los individuos hayan destinado alguna cantidad de dinero a este fin (Águila et al., 2013; Willmore, 2007). El acceso de las pensiones contributivas al- canza sólo a una proporción minoritaria de adultos mayores, que acceden a beneficios sociales producto de las contribuciones que hicieron durante su vida laboral, obteniendo una pensión de jubilación. El resto accede a una pensión no contributiva o bien no percibe ningún ingreso por jubilación. Dentro del sistema contributivo, los beneficiarios tienen derecho a pen- siones y a la atención de su salud. Dentro de este marco existen categorías que distinguen los trabajadores: i) de una entidad pública gubernamental o ii) asalariados del sector privado. El régimen de trabajadores autónomos queda excluido de este esquema, ya que estos no cotizan por su vida labo- ral y no obtienen derecho a una pensión contributiva. La cuantía de las pensiones contributivas está sujeta al monto de las contribuciones individuales. Por otro lado, los beneficiarios de una pensión 80 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. no contributiva del gobierno federal reciben un ingreso mensual de 33 por ciento del salario mínimo y tienen acceso a una serie de programas asis- tenciales donde reciben atención médica, transferencias monetarias, apoyo para el pago de servicios públicos o alguna actividad de socialización con otros adultos en similares condiciones. No obstante, estos programas son heterogéneos y no están coordinados entre sí ya que son resultado de es- fuerzos de diversos niveles de gobierno (Razo-González, 2014, Águila et al., 2013). En los siguientes apartados se desglosa la evolución de los institutos nacionales y programas de atención al adulto mayor que han sido desarro- llados en México entre 1979 y 2019. Además, se profundizará en el sistema pensionario mexicano para definir las diferencias entre el esquema contri- butivo y el no contributivo tanto del sector público como privado. Los institutos nacionales de atención al adulto mayor en México 1979-2019 El primer proyecto desde la legislación federal mexicana dirigido a los adultos mayores fue la creación del Instituto Nacional de la Senectud (IN- SEN), fundado en 1979 (Figura 1). Esta dependencia pertenecía a la Se- cretaría de Salubridad y Asistencia, aunque también participaban en sus funciones las secretarías del Trabajo, Educación Pública, Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Su principal objetivo era atender de forma in- tegral las necesidades de los mexicanos mayores a 60 años de edad (Tabla 1) (Razo-González, 2014, Diario Oficial de la Federación, 1979). Básica- mente, se centraba en proporcionar ofertas laborales y capacitación, apoyo e información sobre albergues y centros de esparcimiento para adultos ma- yores, cursos de sensibilización y educativos de diversa índole, se desarro- llaban talleres ocupacionales y actividades recreativas y, en menor medida, contaba con residencias diurnas (Razo-González, 2014). Sin embargo, a pesar de contar con un instituto de carácter nacional para atender a los adultos mayores, la realidad es que su efectividad en cuanto a la atención de las problemáticas de esta población no fue la es- perada. Pese a contar con representación en todos los estados de la federa- ción, su presencia se reducía a instalaciones precarias y a un presupuesto limitado que provocaba contar con escasos recursos materiales y humanos para la atención requerida. En muchos casos, su trabajo dependía de la coordinación con las autoridades locales y el trabajo conjunto con otras dependencias gubernamentales y de la sociedad civil. 81 octubre/diciembre 2021 Figura 1: Institutos Nacionales y Programas Sociales de Atención al Adulto Mayor en México, 1979-2020 Papeles de POBLACIÓN No. 110 82 Fuente: elaboración propia.   CIEAP/UAEM Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. Ejemplo de lo anterior es la presencia del INSEN en la Ciudad de Méxi- co, que en 1994 contaba con 118 clubes enfocados en los adultos mayores y sólo alcanzaba a atender alrededor de uno por ciento de esta población de la ciudad (Razo, 2014). Tabla 1: Evolución del Instituto Nacional de Atención al Adulto Mayor en México, 1979-2019 Enfoque de Instituciones Objetivo atención Adscripción: Secre- Proteger, ayudar, Instituto Nacional de la Los adultos taría de Salubridad atender y orientar Senectud, (INSEN) mayores reque- y Asistencia. a la vejez mexica- rían acciones Participan: na y estudiar sus de combate Secretarías del problemas para lo- a la pobreza, 1979-2002 Trabajo, Educación grar las soluciones integración y y Asentamientos adecuadas (DOF, asistencia. Humanos. 22/08/1979). Buscar el desa- Instituto Nacional de Adscripción: Secre- rrollo humano los Adultos en Plenitud, taría de Desarrollo de los adultos en (INAPLEN) Social. plenitud, a través de otorgar oportu- Adultos ma- nidades de trabajo, yores como retribuciones Participan: Secreta- justas y asistencia personas con ría de Gobernación, para lograr niveles experiencia y Hacienda y Crédito de bienestar y cali- virtudes plenas. Enero 2002 - Junio 2002 Público, Educación, dad de vida de los Salud y del Trabajo adultos mayores y Previsión Social. de 60 años (DOF, 17/01/2002). Adscripción: Secre- Coordinar, pro- taría de Desarrollo mover, fomentar, Social. vigilar y evaluar Participan: Secreta- las acciones Instituto Nacional de ría de Gobernación, públicas, estrate- Adultos mayo- las Personas Adultas Hacienda y Crédito gias y programas res como sujetos Mayores, (INAPAM). Público, Educación, derivados de la de derechos. Junio 2002 - Actual Salud y del Trabajo política nacional y Previsión Social, en favor de las de Comunicaciones personas adultas y Transportes, de mayores (DOF, Turismo. 25/06/2002). Fuente: Diario Oficial de la Federación. Desde la creación del INSEN, en la atención a la vejez prevalecía un en- foque de pobreza e integración social. La vejez se consideraba un estado de carencias y deficiencias físicas, sociales y económicas, así como una etapa 83 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM de la vida en que se pierde independencia y disminuye la participación social. Por tanto, la política pública se traducía en programas de asistencia social donde el gobierno dotaba de ayudas a los adultos mayores, consi- derados sujetos de asistencia (Razo-González, 2014; Huenchan-Navarro, 2004). Para enero de 2002, con la primera alternancia en el poder en el gobier- no de México, el INSEN dio un giro en su visión al pasar del enfoque don- de los adultos mayores eran sujetos de asistencia social a aquel donde se les reconoce como sujetos con experiencia y virtudes en plenitud. Asimismo, el INSEN se desvinculó del sector salud y se incorporó a la Secretaría de Desarrollo Social, transformándose en el Instituto Nacional de los Adultos en Plenitud (INAPLEN) (Figura 1) (INAPAM, 2019; Rueda, 2015; Ra- zo-González, 2014). Sin embargo, la transición del sector salud al social fue prácticamente lo único destacable. Ya que este cambio de nombre duró muy poco tiempo, pues el 25 de junio del mismo año, al promulgarse la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores se fundó el Instituto Nacional de las Personas Mayores (INAPAM) (Figura 1), responsable de coordinar y desarrollar programas públicos relacionados con los asuntos de la población envejecida (Tabla 1) (INAPAM, 2019; Rueda, 2015; Torrado et al., 2014; Razo-González, 2014). La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores tuvo tres pro- pósitos principales: i) regular la política pública federal que garantizara el ejercicio de los derechos de las personas adultas mayores, ii) regular los objetivos, programas e instrumentos que desde los diversos niveles de gobierno se llevaran a cabo para la planificación y aplicación de la política pública y iii) la creación del INAPAM (Torrado et al., 2014; Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, 2002). Asimismo, esta ley de- fine las atribuciones y obligaciones de los diferentes niveles de gobierno, así como las responsabilidades de las diversas instituciones que deben de atender, aplicar y promover políticas públicas en la vejez (Torrado et al., 2014; Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, 2002). A pesar de existir una ley a nivel nacional que define y reparte las res- ponsabilidades de los diferentes niveles de gobierno sobre la política pú- blica para la vejez en México y que establece las obligaciones del INA- PAM, las acciones gubernamentales se han visto limitadas debido a tres cuestiones destacadas. En primer lugar, el reducido presupuesto asigna- do para el funcionamiento del INAPAM y, en consecuencia, el ineficaz funcionamiento de los programas y acciones enfocados a atender distintas problemáticas de los adultos mayores. En segundo, el manejo del padrón 84 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. de beneficiarios de los programas del INAPAM ha sido utilizado como capital político por parte de los funcionarios públicos responsables, quie- nes lo han utilizado en beneficio de sus carreras políticas por encima de la eficiencia en la operativa del instituto. En este sentido, aunque el INAPAM no sea la mejor institución para poner en marcha los programas sociales, los mantiene en lugar de trasladar su operación a otras dependencias que puedan ejecutarlos adecuadamente. Y, en tercer lugar, los funcionarios han carecido de conocimiento técnico tanto para la toma de decisiones como para la ejecución de programas sociales para la vejez. Ejemplo de esto es el pequeño avance en la atención de la población envejecida y la estatización de las acciones que llevan a cabo, que prácticamente son las mismas desde la creación del primer instituto a nivel nacional (Damián, 2016; Razo Gon- zález, 2014; INAPAM, 2012). Programas de atención al adulto mayor Hasta finales de 1990, los gobiernos federales y locales seguían con el es- quema de atención al adulto mayor propuesto en la fundación del INSEN. Este se restringía a la atención de una proporción menor de adultos mayo- res por medio de programas asistenciales, que complementaban el apoyo recibido por otra minoría de población que recibía una pensión contributi- va derivada de su vinculación prolongada con el mercado laboral formal. Estas acciones diseminadas pretendían beneficiar a mayor proporción de población de zonas rurales, pero la realidad fue que estos esfuerzos alcan- zaron a sectores de la población situados en lugares urbanos o peri-urba- nos, que estaban mejor organizados social y políticamente, contaban con mayor información de los programas sociales y tenían mejor acceso a ellos (Pfutze, 2019; Behrman y Parker, 2011; Rubio y Garfias, 2010; Behrman, Parker y Tood, 2005). En 1997, la creación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) supuso un cambio en este sentido. Este primer gran pro- grama de implementación nacional cambió la forma de seleccionar a los beneficiarios identificando de manera más eficaz a la población vulnerable, independientemente del ámbito rural o urbano de residencia. Su objetivo era atenuar las deficiencias en salud, educación y alimentación de familias pobres, poniendo énfasis en grupos vulnerables, entre los que también se incluían beneficios destinados a adultos mayores. Con los cambios de gobierno, el programa PROGRESA se renombró Oportunidades en 2000 y en 2014 pasó a ser PROSPRERA (Figura 1), que tenían como objetivo romper el ciclo de pobreza extrema intergeneracional 85 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM de las familias mexicanas (Pfutze, 2019). Dentro de sus acciones se desa- rrolló el programa de Apoyo para los Adultos Mayores de Oportunidades, dirigido en un primer momento a la población mayor que vivía en zonas rurales y posteriormente se amplió a localidades de más 20 mil habitan- tes. El componente para estos adultos consistía en que aquellas familias que contaban con algún miembro familiar mayor de 70 años recibieron un apoyo económico por cada adulto en estas edades. El monto ascendía a alrededor de 23 dólares mensuales en el año 2000 que se entregaba bi- mestralmente (30 por ciento del salario mínimo) y estaba condicionado a que el beneficiario acudiera a una cita médica cada semestre (Welti-Cha- nes, 2013; González et al., 2019; Behrman y Parker, 201; Rubio y Garfias, 2010). En los casos donde la familia se integraba únicamente por adultos mayores, se entregaba por unidad familiar, no por beneficiario, un comple- mento para apoyo alimentario de 16.16 dólares, uno para gastos de energía de 4.23 dólares y una nivelación por el alza de productos alimenticios de diez dólares (datos para los años de 2006 a 2018). Estás cuantidades se mantuvieron constantes y partir de 2015 podían acceder a este apoyo las personas con 65 años cumplidos (CEPAL, 2019b; González et al., 2019; Behrman y Parker, 2011, Rubio y Garfias, 2010). Este programa estuvo en funcionamiento desde 1997 a 2019. Además, ofrecía a los beneficiarios un paquete de servicios de salud básicos y gra- tuitos enfocados a la edad, sexo y eventos del ciclo de vida de las personas. Para los adultos mayores de 60 años este beneficio incorporaba medidas de prevención y detección de enfermedades como hipertensión arterial, diabetes, deterioro cognitivo, etc. (González et al., 2019, Rubio y Gar- fias, 2010). Los beneficios provenientes del programa de Apoyo para los Adultos Mayores de Oportunidades eran administrados por la Coordina- ción Nacional de Oportunidades perteneciente a la Secretaría de Desarrollo Social. Estos apoyos eran incompatibles con otras ayudas no contributivas destinadas a los mayores, como el Programa “70 y más”, detallado en el siguiente apartado. Al mismo tiempo, en las entidades federativas se desarrollaron diver- sos programas locales dirigidos a la vejez. El más representativo de todos fue el Programa de Pensión Alimentaria del Gobierno del Distrito Federal (Figura 1), que fue replicado por el gobierno federal posteriormente. Este programa surgió en 2001 y se denominó Programa de Apoyo Alimenta- rio, Atención Médica y Medicamentos gratuitos para Adultos Mayores de 70 años residentes del Distrito Federal. Al inicio se dirigió a la población ubicada en zonas de alta marginación de la Ciudad de México y luego se 86 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. hizo universal para todos aquellos adultos de 70 años o más que vivían en la capital del país. Los beneficios se traducían en 46 dólares mensuales (35 por ciento del salario mínimo mensual para 2001 a 2003) y acceso a medicación de forma gratuita, además de asistencia a grupos donde se les brindaba información sobre atención y cuidado de la salud y control de en- fermedades crónicas y degenerativas (Damián, 2016; Díaz y Silva, 2014; Razo-González, 2014; Willmore, 2014). Para 2003 se estableció la Ley sobre el Derecho a la Pensión Alimenta- ria para los Adultos Mayores de 70 años con la cual en el Distrito Federal (Figura 1) se garantizó el acceso a una pensión diaria que no fuera inferior a un salario mínimo de la zona geográfica. Para 2009 esta pensión ya as- cendía a los 63.2 dólares mensuales (50 por ciento del salario mínimo men- sual para 2009) y existían 470 mil beneficiados y la edad mínima para ser beneficiario era de 68 años (Welti-Chanes, 2013; Rubio y Garfias, 2010). Este programa se mantuvo hasta 2019 cuando el gobierno de la Ciudad de México homologo esta pensión no contributiva a la que se empezó a otor- gar por el Gobierno Federal haciéndolas incompatibles. El sistema de pensiones Por medio del sistema pensionario en México se puede acceder a dos mo- dalidades divididas en las pensiones contributivas asociadas a la actividad de los beneficiarios dentro del mercado laboral formal y las pensiones no contributivas, que desde 2019 tienen carácter universal y se encuentran en la etapa de implementación. Por consiguiente, el derecho a una pensión en la vejez en México co- rresponde a una serie de modalidades que se relacionan con la trayectoria de vida laboral de las personas, de manera que son diversos los sistemas de pensiones a los que los adultos mayores mexicanos acceden. Conforme avanzó el siglo XX se fueron definiendo y creando diversas leyes y regla- mentos para las jubilaciones dependiendo de las diferencias de los trabaja- dores, sean empleados públicos o del sector privado. En México, los sistemas de pensiones fueron pensados en primera ins- tancia como un derecho para los trabajadores formales, ya sean del sec- tor privado o gubernamental. Los primeros acceden a este beneficio por ser afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) mientras los trabajadores del gobierno se acogen a una gran diversidad de regímenes de cotización. La mayoría de ellos cotizan en el Instituto de Servicios y Seguridad Social de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Comisión Federal de Electricidad (CFE) o Instituto 87 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFAM). También existen esquemas para los trabajadores de las universidades públicas y para los trabajadores de los gobiernos estatales y locales. Por otro lado, aquellos trabajadores que no se insertaron laboralmente al mercado de trabajo formal, pueden acceder a pensiones no contributivas, que empezaron a implementarse en México a inicios de 2000 únicamente para grupos focalizados y a partir de 2019 se hizo universal (Azuara et al., 2019; OCDE, 2016; Welti-Chanes, 2013; Suárez y Pescetto, 2005). Pensiones contributivas A lo largo del siglo XX en México se ha afianzado un esquema de pen- siones contributivas asociadas a los empleos formales, es decir, de traba- jadores de la iniciativa privada y de los trabajadores al servicio del estado mexicano. Básicamente, son sistemas formales donde las contribuciones para el retiro se hacen de forma tripartita con aportaciones de los emplea- dores, los trabajadores y por el gobierno federal conocido como modelos de reparto (Azuara et al., 2019; Damián, 2016). Tanto los montos de las aportaciones, las reglas de operación y los beneficios de cada esquema contributivo son distintos y varían si se trata de trabajadores del estado o de trabajadores privados. Los trabajadores públicos cuentan con mayores beneficios y prestacio- nes para la vejez y los requisitos para la jubilación suelen ser más flexibles con respecto a los que tiene que cumplir los trabajadores de la iniciativa privada (Tabla 2). Los esquemas de pensiones de los trabajadores de estado varían de acuerdo al nivel del gobierno al que pertenecen: los federales se rigen por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales del Estado (ISSSTE), aque- llos que trabajan para Petróleos Mexicanos se incorporan al sistema PE- MEX, los de la Comisión Federal de Electricidad al esquema propio de la CFE, los trabajadores de los estados y municipios al ISSSTE de cada estado, los maestros de nivel superior al plan de cada universidad pública donde laboren. Por su parte los trabajadores en la iniciativa privada se adhieren al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (Azuara et al., 2019; Damián, 2016). Adicionalmente, tanto el sistema de los trabajadores en la iniciativa pri- vada como del sector público han tenido reformas para pasar de un modelo de reparto a otro basado en cuentas individuales denominadas cuentas de Ahorro del Fondo para el Retiro (AFORE). 88 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. Tabla 2: Pensiones Contributivas en México para trabajadores del Estado (ISSSTE*). Ley de 1983, Sistema de Reparto Modalidad Beneficios Administrador: Gobierno Federal -Gratificación anual igual que la concedida a los trabajadores en activo al Pensión por jubila- finalizar el año. ción. -100% del PSB* de últimos tres años. -Mínimo 30 años -Por muerte se puede otorgar a viuda y/o huérfano o madre y/o padre. cotizando. -Préstamos de dinero con baja tasa de interés. - Compatible con pensión de viudez o concubinato, por riesgo de trabajo. -Gratificación anual igual que la concedida a los trabajadores en activo al finalizar el año. -Monto de pensión por edad de retiro PSB de últimos tres años: Pensión de retiro por 15 años = 50%, cada año incrementa con 2.5% hasta los 25 años. edad y tiempo de 25 años = 75%, cada año hasta los 30 años incrementa con 5%. servicios. 30 años = 100%. -Mínimo 55 años y -Por muerte se puede otorgar a viuda y/o huérfano o madre y/o padre. 15 años de servicios -Préstamos de dinero con baja tasa de interés. cotizando. - Compatible con pensión de viudez o concubinato, por riesgo de trabajo. -Si el trabajador muere antes de cumplir la edad mínima de retiro, es decir, 55 años, si cotizó por 15 años sus familiares beneficiarios pueden reclamar la pensión. -Gratificación anual igual que la concedida a los trabajadores en activo al finalizar el año. Por cesantía y edad -Monto de pensión por edad de retiro PSB últimos tres años: avanza. 60 años = 40% cada año incrementa con 2% hasta los 65 años. 65 o más años = 50%. -Mínimo 10 años de -Compatible con pensión de viudez o concubinato, por riesgo de trabajo. servicio. -Por muerte se puede otorgar a viuda y/o huérfano o madre y/o padre. -Préstamos de dinero con baja tasa de interés. - Compatible con pensión de viudez o concubinato, por riesgo de trabajo. -Gratificación anual igual a la concedida a los trabajadores en activo al finalizar el año. -Compatible con pensión por jubilación, retiro por edad y tiempo de servi- cio, por cesantía en edad avanzada, invalidez o por riesgo de trabajo. Por causa de muerte -Puede desempeñar un trabajo remunerable. (viudez, concubinato, -Pensión al 100% para viuda o la concubina que compruebe 5 años de orfandad o ascen- convivencia o que tenga hijos con el pensionado y sean menores de 18 dientes). años, o menores de 25 años que estén estudiando el nivel medio o supe- rior. -Al menos 15 años -Pensión al 100% para viudo o el concubino quienes deben comprobar ser cotizados o que la mayor de 55 años o contar con hijos menores de 18 años, o menores de 25 muerte haya sido años que estén estudiando el nivel medio o superior. al tener al menos -Se puede otorgar a madre o padre juntos o separados a falta de cónyuge, 60 años y 10 años hijos o persona en concubinato. cotizando. -Puede haber varios beneficiarios donde el monto de la pensión se reparte proporcionalmente. -Se puede pasar la pensión a los huérfanos menores y se pagará hasta los 18 años, a menos que tengan complicaciones físicas para mantenerse por sí mismos o que tengan menos de 25 años y estén en estudiando. 89 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM Tabla 2: Continuación Modalidad Beneficios -Los viudos o personas concubinas al momento de unirse nuevamente pierden el derecho a la pensión. -Los beneficiarios de la pensión por la muerte del pensionado se reparte a partes iguales hasta acumular el 100% del monto que recibía el trabajador. -Se accede a un monto de 160 días de pensión para gastos funerarios. Por invalidez. -Gratificación anual igual que la concedida a los trabajadores en activo al -Trabajadores que se finalizar el año. inhabilitan física- o -Monto de pensión por edad de retiro PSB de últimos tres años: mentalmente por cau- 15 años = 50%, cada año incrementa con 2.5% hasta los 25 años sas ajenas a trabajo 25 años = 75%, cada año hasta los 30 años incrementa con 5% requieren comprobar 30 años = 100% 15 años cotizando. *Promedio del Salario Básico Cotizado. Fuente: elaboración propia con información de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983. Las AFORE son financiadas por aportaciones obligatorias y se desti- nan a cuentas de ahorro individuales administradas por entidades privadas que son reguladas y vigiladas por un ente gubernamental diseñado para ese propósito. En este sistema de cuentas individuales los trabadores pue- den destinar cantidades adicionales a su AFORE de manera voluntaria e, igualmente, deciden qué entidad privada administra sus recursos, de ma- nera que, al llegar la edad de retiro se cuenta con una pensión cuyo monto dependerá de los ahorros acumulados (Damián, 2016; Suárez y Pescetto, 2005). El sistema de pensiones del IMSS, sin ser reformado, se le conoce como el de la ley de 1973 (Tabla 3). En éste los trabajadores tenían la posibilidad de retirarse desde los 60 años cumplidos si contaban con un mínimo de 500 semanas cotizadas. Los beneficios a los que accedían eran a 25 días de aguinaldo, préstamos de tres meses sin intereses, y en caso de fallecimien- to del pensionado podría otorgarse la pensión al cónyuge por viudez o en su caso orfandad y un ingreso mensual. Los montos de la pensión eran el promedio del salario base de la cotización (SBC) de los últimos cinco años y se iba incrementando conforme se retrasaba la edad de retiro: si tenían 60 años accedían a 75 por ciento del SBC y sumaban cinco por ciento adicio- nal a cada año de edad hasta alcanzar 100 por ciento del SBC a los 65 años o más, donde la pensión mínima equivalía a un salario mínimo (IMSS, 2020a; Azuara et al., 2019, Damián, 2016). 90 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. Tabla 3: Pensiones Contributivas en México para trabajadores de la iniciativa privada (IMSS)*. Ley de 1973, Sistema de Reparto Modalidad Beneficios Administrador Gobierno Federal -Un mes de aguinaldo. -Monto es el 35% del promedio de SBC** de las 500 semanas cotizadas. Por invalidez. - 15% del promedio de SBC de las últimas 500 semanas cotizadas por -Al menos 150 sema- estar unido. nas cotizadas. - 10% del promedio del SBC de las últimas 500 semanas cotizadas por -Debe salir del merca- cada hijo menor a 18 años. do laboral formal. - 10% adicional del SBC en caso de no contar con pareja o hijos pero si -Comprobación de con ascendientes. invalidez mediante - 15% al pensionado si no contara con cónyuge, ni hijos ni ascendientes. certificado médico. -Compatible con pensión por incapacidad, viudez o de ascendientes. -Por muerte se puede otorgar a viuda o huérfano, porcentajes varían dependiendo el beneficiario. -Un mes de aguinaldo. -El monto mínimo del ingreso por pensión deberá ser al menos un salario Por vejez. mínimo general del Distrito Federal. - Al menos 500 sema- -Monto de la pensión es 100% del Salario Básico Cotizado en los últimos nas cotizadas. cinco años. -65 años cumplidos. -Compatible con pensión por muerte. -Por muerte se puede otorgar a viuda o huérfano, porcentajes varían dependiendo el beneficiario. -Un mes de aguinaldo. -Préstamos sin intereses. -Monto de pensión considerando el promedio del Salario Básico (SBC) cotizado las últimos 5 años: Por cesantía en edad - 60 años = 75% SBC. avanzada. - 61 años = 80% SBC. -Al menos 500 sema- - 62 años = 85% SBC. nas cotizadas. - 63 años = 90% SBC. - 60 años cumplidos. - 64 años = 95% SBC. -Quedar privado de - 65 y + años = 100% SBC. trabajo remunerado. -60 a 64 años (por Cesantía). -64 o más (por Vejez). -Por muerte se puede otorgar a viuda o huérfano, porcentajes varían dependiendo el beneficiario. -El 95% de la pensión a la esposa o la concubina que compruebe 5 años de convivencia o que tenga hijos con el pensionado, en caso de ser hom- bre el cónyuge debería estar incapacitado y ser dependiente de la persona Por seguro de muerte. fallecida. (Viudez, concubinato, -Se puede pasar la pensión a los huérfanos menores y se pagará hasta orfandad o ascendien- los 16 años, a menos que tengan complicaciones físicas para mantenerse tes). por sí mismos o que tengan menos de 25 años y estén en estudiando. El -Al menos 150 sema- monto ascenderá al 20% de la pensión de la persona fallecida. nas cotizadas. -Puede desempeñar un trabajo remunerado. -Compatible con pensión por incapacidad, invalidez, vejez o cesantía en edad avanzada. * Instituto Mexicano del Seguro Social. **Salario Básico Cotizado. Fuente: elaboración propia con información de la Ley del Seguro Social de los Trabajadores publi- cada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de marzo de 1973. 91 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM La reforma del esquema de jubilación del IMSS en la ley de 1995, que sigue vigente en la actualidad, (Tabla 4) aumentó el número de semanas cotizadas a 1,250 y permitió el acceso a la pensión por cesantía (para el retiro entre los 60 y 64 años de edad) o a la pensión por vejez (a partir de los 65 años), siempre que se deje de trabajar en el mercado formal. Tam- bién contempla la posibilidad de solicitar el retiro anticipado antes de los 60 años si se cumplen los requisitos de las semanas cotizadas y cuando el cálculo de la pensión supone un monto superior a 30 por ciento de una pensión mínima garantizada, equivalente a un salario mínimo (Azuara et al., 2019; Damián, 2016). Una vez cubiertos los requisitos de edad y semanas cotizadas, existen tres modalidades de pensión de jubilación: la renta vitalicia, el retiro pro- gramado y la pensión mínima garantizada. La renta vitalicia implica la contratación de una administradora de fondos que deposita una cantidad mensual mayor a un salario mínimo y cuyo monto varía en función de las contribuciones acumuladas durante la vida laboral y las aportaciones de asegurado. El monto es asegurado por la administradora de la AFORE y se mantendrá hasta el fallecimiento del pensionado (Azuara et al., 2019; Damián, 2016). El retiro programado consiste en mantener el recurso en la misma gestora del AFORE de tal forma que sigue generando rendimientos y cada año se calcula de nuevo el monto a recibir mensualmente. En esta modalidad los fondos son propiedad del pensionado y pueden ser reclama- dos por beneficiarios en caso de fallecimiento. No obstante, el pensionado asume los riesgos de supervivencia, de modo que, si vive más del tiempo estimado de vida, el monto puede disminuir dependiendo los rendimientos que obtenga en su fondo de inversión (IMSS, 2020b, Azuara et al., 2019; Damián, 2016). Por último, la pensión mínima garantizada se otorga si los ahorros del trabajador no permiten acceder a las dos modalidades de pensión anteriores, pero cumple con las semanas cotizadas y la edad de retiro. En ese caso, se le concede un ingreso mensual de un salario mínimo vigente, hasta el momento de su fallecimiento (IMSS, 2020a; Azuara et al., 2019; Damián, 2016). Una vez que en 1995 el sistema mexicano de pensiones de los trabaja- dores privados IMSS adoptó la reforma que lo hizo transitar del esquema de reparto al de cuentas individuales, su funcionamiento empezó en 1997. Para el caso de los trabajadores estatales ISSSTE el cambio llevó una dé- cada más, ya que fue reformado y puesto en marcha hasta 2007 (Tabla 5), el de CFE hasta 2008 y el de PEMEX hasta 2015 (Azuara et al., 2019; Damián, 2016; Suárez y Pescetto, 2005). 92 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. Tabla 4: Pensiones Contributivas en México para trabajadores de la iniciativa privada (IMSS*). Ley de 1995, Sistema de Cuentas Individuales Modalidad Beneficios Administrador -Un mes de aguinaldo anual. -Monto de la pensión del 35% del SBC durante las últimas 500 semanas. - 15% la pensión por estar unido. - 10% de la pensión por cada hijo menor a 18 años. La administración de las pensio- Por invalidez. - 10% adicional de la pensión en nes dependerá de los siguientes -Al menos 250 semanas caso de no contar con pareja o esquemas de pago. cotizadas o 150 semanas hijos pero si con ascendientes. Renta Vitalicia: Entidad privada. cuando la invalidez supere - 10% de la pensión al pensiona- -Monto mensual garantizado el 75%. do si no contara con cónyuge, ni hasta la muerte del jubilado, -Debe salir del mercado hijos ni ascendientes. el ingreso ascenderá a más de laboral formal. En caso de que el monto total sea un salario mínimo y el cálculo -Comprobación de inva- inferior a una pensión mínima dependerá de los ahorros acu- lidez mediante certificado garantizada (un salario mínimo mulados. médico. mensual) el Estado aportará la -El beneficiario contrata una diferencia con el objetivo de que administradora de la AFORE. el trabajador adquiera un renta -Garantiza un ingreso por el vitalicia. resto de la vida. -Por muerte se puede otorgar a Retiro Programado: Entidad viuda (o), huérfano o ascendien- Privada. tes. Montos varían dependiendo - Se mantienen los recursos en el beneficiario. la misma administradora de la AFORE y estos siguen dando -El monto de la pensión depen- rendimientos. Los fondos son derá de la cantidad acumulada del pensionado y en caso de en el Fondo de Ahorro para el fallecer los montos restantes Por vejez. Retiro (AFORE). pueden reclamarse por bene- - Al menos 1250 semanas -Compatible con pensión por ficiarios. El jubilado asume cotizadas. seguro de muerte. el riesgo de supervivencia de -65 años cumplidos. -Por muerte se puede otorgar a manera que si vive más tiempo viuda (o), huérfano o ascendien- del estimado el monto mensual tes. Montos varían dependiendo puede disminuir. el beneficiario. -El ingreso se mantendrá hasta -El monto de la pensión depen- que se agote el dinero ahorrado. derá de la cantidad acumulada Pensión Mínima Garantizada: Por cesantía en edad en el Fondo de Ahorro para el Gobierno federal. avanzada. Retiro (AFORE). -Al menos 1250 semanas -Compatible con pensión por cotizadas. seguro de muerte. - 60 años cumplidos. -Por muerte se puede otorgar a -Quedar privado de trabajo viuda (o), huérfano o ascendien- remunerado. tes. Montos varían dependiendo el beneficiario. 93 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM Tabla 4: Continuación -El 90% de la pensión a la espo- sa o la concubina que compruebe 5 años de convivencia o que tenga hijos con el pensionado, en -Si cumple con los requisitos, caso de ser hombre el cónyuge pero no cuenta con ahorros para debería estar incapacitado y acceder a las otras modalidades Por seguro de muerte. ser dependiente de la persona de pensión será acreedor a un (viudez, concubinato, fallecida. ingreso equivalente a 1 salario orfandad o ascendientes). -Se puede pasar la pensión a los mínimo mensuales actualizados -Al menos 150 semanas huérfanos menores y se pagará de forma anual considerando el cotizadas. hasta los 16 años, a menos que Índice Nacional de Precios al tengan complicaciones físicas Consumidor. Dicho monto será para mantenerse por sí mismos cobrado hasta el fallecimiento o que tengan menos de 25 años del beneficiario. y estén en estudiando. El monto ascenderá al 20% de la pensión de la persona fallecida. * Instituto Mexicano del Seguro Social. **Salario Básico Cotizado. Fuente: elaboración propia con información de la Ley del Seguro Social de los Trabajadores publi- cada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995. A pesar del desarrollo del sistema de pensiones en las últimas décadas, la cobertura del sistema contributivo de pensiones es todavía minoritaria. Según la Comisión nacional del Sistema del Ahorro para el Retiro (CON- SAR), en 2017 sólo 31 por ciento de los adultos de 65 años o más contaba con una pensión contributiva, considerando tanto trabajadores públicos como privados (CONSAR, 2017). Es decir, la gran mayoría de la pobla- ción por encima de estas edades no cuenta con acceso a una pensión de esta naturaleza. Por ello es relevante el apoyo que puede suponer para el resto de la población mayor el esquema de pensiones no contributivas. Pensiones no contributivas Al hablar de las pensiones no contributivas nos referimos al programa de “Adultos mayores de 70 y más” que el gobierno federal mexicano aprueba en 2007 y que es la réplica del Programa de Pensión Alimentaria que el Gobierno del Distrito Federal desarrolló en 2001. “70 y más” empezó sien- do una pensión para mayores de 70 años que vivían en localidades rurales de hasta 2,500 habitantes. El programa se expandió y en 2009 ya se había incrementado el presupuesto llegando a zonas de hasta 30 mil habitantes. El monto que recibían los beneficiarios era de 38.5 dólares mensuales (30 por ciento del salario mínimo de 2009) y se entregaba mediante tarjeta bancaria cada dos meses. 94 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. Tabla 5: Pensiones Contributivas en México para trabajadores del Estado* (ISSSTE). Ley de 2007, Sistema de Cuentas Individuales Modalidad Beneficios Administrador -Gratificación anual igual que la Pensión por jubilación. concedida a los trabajadores en -Mínimo 30 años cotizando para activo al finalizar el año. los hombres y 28 años para las -100% del PSB del último año mujeres. cotizado Edad mínima al año: H M -Por muerte se puede otorgar a 2018-2019 55 53 viuda y/o huérfano o madre y/o 2020-2021 56 54 padre. 2022-2023 57 55 -Préstamos de dinero con baja 2024-2025 58 56 tasa de interés. 2026-2027 59 57 - Compatible con pensión de 2028+ 60 58 viudez o concubinato, o por La administración de las riesgo de trabajo. pensiones dependerá de los siguientes esquemas -Gratificación anual igual que la de pago. concedida a los trabajadores en Renta Vitalicia: Entidad activo al finalizar el año. privada. -Monto de pensión por edad de -Monto mensual garan- retiro PSB de ultimo año: tizado hasta la muerte 15 años = 50 %, cada año del jubilado, el ingreso incrementa con 2.5% hasta los ascenderá a más de un sa- 25 años. lario mínimo y el cálculo 25 años = 75 %, cada año hasta dependerá de los ahorros los 30 años incrementa con 5%. Pensión de retiro por edad y acumulados. 30 años = 100 %. tiempo de servicios. -El beneficiario contrata -Por muerte se puede otorgar a una administradora de la viuda y/o huérfano o madre y/o -Desde 2018 mínimo 60 años y AFORE. padre. 15 años de servicios cotizando. Retiro Programado: En- -Préstamos de dinero con baja tidad Privada o PENSIO- tasa de interés. NISSSTE. - Compatible con pensión de - Se mantienen los viudez o concubinato. recursos en la misma ad- -Si el trabajador muere antes ministradora de la AFORE de cumplir la edad mínima y estos siguen dando ren- de retiro, es decir, 60 años, si dimientos. Los fondos son cotizó por 15 años sus familiares del pensionado y en caso beneficiarios pueden reclamar la de fallecer los montos res- pensión. tantes pueden reclamarse -Gratificación anual igual que la por beneficiarios. concedida a los trabajadores en activo al finalizar el año. -Monto de pensión por edad de retiro PSB ultimo año: Por cesantía y edad avanza. 65 años = 40% -Mínimo 10 años de servicio. 66 años = 42% -Desde 2018 mínimo 65 años 67 años = 44% cumplidos. 68 años = 46% 69 años = 48% 70 o más años = 50% - Compatible con pensión de viudez o concubinato. 95 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM Tabla 5: Continuación El jubilado asume el riesgo de supervivencia de manera que si vive más tiempo del estimado el monto mensual puede disminuir. Pensión Mínima Garantizada: Gobierno federal. Por cesantía y edad --Por muerte se puede otorgar a viuda -Si cumple con los requisitos, avanza. y/o huérfano o madre y/o padre. pero no cuenta con ahorros -Mínimo 10 años de -Préstamos de dinero con baja tasa para acceder a las otras moda- servicio. de interés. lidades de pensión será acree- -Desde 2018 mínimo 65 - Compatible con pensión de viudez o dor a un ingreso equivalente a años cumplidos. concubinato, por riesgo de trabajo. 2 salarios mínimos mensuales actualizados de forma anual considerando el Índice Nacio- nal de Precios al Consumidor. Dicho monto será cobrado hasta el fallecimiento del beneficiario. -Gratificación anual igual a la con- cedida a los trabajadores en activo al finalizar el año. -Compatible con pensión por jubila- ción, retiro por edad y tiempo de ser- vicio, por cesantía en edad avanzada, invalidez o por riesgo de trabajo. -Puede desempeñar un trabajo remu- nerable. -Monto de pensión para cónyuge Por causa de muerte viuda (o), o la concubina, concu- (viudez, concubinato, or- binario que compruebe 5 años de fandad o ascendientes). convivencia o que tenga hijos con -Al menos 15 años co- el pensionado y sean menores de 18 tizados o que la muerte años, o menores de 25 años que estén haya sido al tener al estudiando el nivel medio o superior, menos 60 años y 10 años asciende al PSB del último año. cotizando. 15 años = 50%, cada año incrementa con 2.5% hasta los 25 años. 25 años = 75%, cada año hasta los 30 años incrementa con 5%. 30 años = 100%. -Se puede otorgar a madre o padre juntos o separados a falta de cónyuge, hijos o persona en concubinato. -Puede haber varios beneficiarios donde el monto de la pensión se reparte proporcionalmente. 96 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. Tabla 5: Continuación -Se puede pasar la pensión a los huér- fanos menores y se pagará hasta los Por causa de muerte 18 años, a menos que tengan compli- (viudez, concubinato, or- caciones físicas para mantenerse por fandad o ascendientes). sí mismos o que tengan menos de 25 -Al menos 15 años co- años y estén en estudiando. tizados o que la muerte -Los viudos o personas concubinas haya sido al tener al al momento de unirse nuevamente menos 60 años y 10 años pierden el derecho a la pensión. cotizando. -Se accede a un monto de 120 días de pensión para gastos funerarios. Gratificación anual igual que la con- Por invalidez. cedida a los trabajadores en activo al -Trabajadores que se finalizar el año. inhabilitan física o -Monto de pensión por edad de retiro PSB del último año: mentalmente por causas 15 años = 50%, cada año incrementa ajenas a trabajo requie- con 2.5% hasta los 25 años. ren comprobar 15 años 25 años = 75%, cada año hasta los 30 cotizando. años incrementa con 5%. 30 años = 100%. * Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. **Promedio del Salario Básico Cotizado. Fuente: elaboración propia con información de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007. Sin embargo, para poder acceder a esta pensión, los beneficiarios tenían que renunciar a los beneficios que pudieran recibir del programa de Apoyo para los Adultos Mayores de Oportunidades, y no podían contar con una pensión contributiva o, si la percibían, su importe debía ser inferior a un salario mínimo. En 2014 la edad mínima se redujo a 65 años y el monto había incrementado a 45 dólares mensuales (32 por ciento del salario míni- mo de 2014) (Azuara et al., 2019; Alonso et al., 2016; OCDE, 2016; Rubio y Garfias, 2010). Al iniciar la nueva administración federal en 2019, el programa “70 y más” pasó a denominarse Pensión para el Bienestar de las Personas Adul- tas mayores e incorporó algunos cambios. En primer lugar, se amplío la población objetivo, dirigiéndose a personas indígenas de 65 o más años, a personas de 68 años y a aquellos de 65 a 67 años de edad que estuvie- ran activos como beneficiarios en el padrón del programa de “70 y más”. Además, el monto incrementó al pasar de 33 a 70 dólares mensuales, entre- gados de manera bimestral. Asimismo, se amplió la cobertura haciéndolo universal para todas las personas que cumplieran con los requisitos con- 97 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM tributivos y de edad, independientemente de si reciben o no una pensión contributiva. (33 por ciento del salario mínimo de 2020) (Tabla 6) (Azuara et al., 2019, CEPAL, 2019a). A pesar de la expansión del programa, su co- bertura es aún limitada. De acuerdo a los datos publicados sobre el número de beneficiarios de las pensiones no contributivas del programa de Pensión para el Bienestar de los adultos mayores, en el tercer trimestre de 2019 el porcentaje de personas de 60 años o más que accedieron a este ascendió a 53.65 por ciento (Secretaría de Gobernación, 2019). Tabla 6: Pensiones No Contributivas en México. Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (desde 2019) Modalidad Beneficios Administrador Gobierno Federal Única -Tener 68 años o más. -En caso de ser indígena 65 años. -70 dólares mensuales (33% del salario -Personas que tengan entre 65 y 67 años mínimo en 2020) que hayan estado en el programa de pensión de 70 o más de los gobiernos anteriores (2007 2018). Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría del Bienestar. Conclusiones El gobierno mexicano ha desarrollado diversos programas a través de di- ferentes instrumentos de política pública para atender las necesidades de la población adulta mayor. Desde 1979, con la inicial creación del instituto nacional para la atención de las personas en edades avanzadas, se gestó una institución específicamente para esta parte de la población. Su evolución muestra su paso por diversos sectores del gobierno y con diferentes enfo- ques de atención. Estos entes gubernamentales han pasado de depender directamente del sector salud al de desarrollo social y han cambiado su perspectiva de la vejez como un estado donde las personas se enfrentan a diversas carencias y pobreza a uno donde los adultos mayores son sujetos de derechos. De acuerdo a esta reconceptualización, la institucionalidad y los actores han ido cambiando en la búsqueda de resolver las problemáti- cas específicas de los adultos mayores, dando lugar a diversos enfoques 98 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. de atención. Así, surge la disyuntiva de la coordinación interinstitucional como un reto apremiante donde los instrumentos de política pública desa- rrollados no han tenido los resultados deseados y, en lugar de generar una inercia para atender las vulnerabilidades de los adultos mayores, es el en- tramado institucional el que merma su operatividad y eficiencia (INAPAM, 2019; Damián, 2016; Rueda, 2015; Torrado et al., 2014; Razo-González, 2014; INAPAM, 2012). De tal manera, el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM), como se le conoce actualmente, ha tenido un papel diferencia- do en el tiempo en tanto la atención de los adultos mayores. Desde 1979 su actividad ha reflejado poca incidencia para aminorar las problemáticas de su población objetivo, con un alcance menor en cuanto a la proporción de beneficiarios y a los mecanismos de atención y apoyo. No obstante, con el paso del tiempo y la transformación de los programas que opera ha em- pezado a incrementar el número de personas que se benefician con acceso a ingresos económicos como a la atención de la salud. Es de reconocer que con los cambios asumidos dentro de la institucionalidad ha habido resultados favorables, ejemplo son el incremento de visitas periódicas al médico y el aumento del ingreso en los hogares con adultos mayores, sin embargo, no hay un seguimiento adecuado para mantener los beneficios durante periodos de tiempo suficientes que puedan impactar en la calidad de vida de los beneficiarios, aunado a que las dotaciones económicas han sido muy bajas como para poder atenuar las necesidades de alimentación, salud, vivienda y cuidado de los adultos mayores mexicanos. El INAPAM ha implementado las diversas etapas de las pensiones no contributivas del gobierno federal para las personas adultas mayores. En principio se destinó al ámbito rural, con menos de 2,500 habitantes y a aquellas personas que no percibieran ningún otro ingreso por pensiones. Con el paso del tiempo se modificaron las reglas de operación y las carac- terísticas de la población objetivo danto pauta al incremento del número de beneficiados. A partir de 2019, la pensión no contributiva se destina de forma universal a todos los adultos indígenas mayores de 65 años, a los no indígenas mayores de 68 años y aquellos que habían sido incorporados después de los 65 años en el gobierno anterior a 2019. De tal forma, el padrón ha ido en incremento y desde 2019 aún se encuentra en fase de expansión para llegar a la totalidad de personas que cumplan los requisi- tos independientemente si cuentan o no con una pensión contributiva. Los datos del gobierno federal señalan que 53.65 por ciento de los adultos de más de 60 años mexicanos ya contaban con acceso a este tipo de ingreso en 99 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM 2019. En este mismo año, el porcentaje de beneficiarios fue consecuencia de establecer la pensión universal no contributiva como un derecho social universal. Sin embargo, aún no se cuentan con datos suficientes para eva- luar la implementación de este mecanismo, así como de su impacto en la vida de quienes ya la reciben. Actualmente, el INAPAM es el responsable legal de la política pública y los programas enfocados a la población en edades avanzadas. Los im- pactos de las diversas iniciativas han sido diferenciados en la población objetivo. Principalmente, los programas de Progresa, Oportunidades y 70 o más han sido evaluados en cuanto a la incidencia que tienen sobre la salud, el trabajo y los ingresos tanto de los adultos mayores como de los hoga- res donde viven por la Secretaría de Gobernación, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, la Secretaría de Desarrollo Social además de ser objeto de diversas investigaciones de corte científico con resultados diferenciados (Hernández et al., 2019; Secretaría de Gober- nación, 2019; Feeney, 2017; SEDESOL, 2012; Behrman y Parker, 2013). Así, la evidencia en cuanto a la salud de los beneficiarios de los progra- mas del gobierno federal y de las pensiones no contributivas tiene resul- tados tanto positivos como negativos. Diversos autores han documentado como, a partir de recibir los apoyos del gobierno federal, la salud se ha me- jorado ya que se incrementaron el número de visitas y revisiones médicas, disminuyó la auto-declaración de diabetes, así como del promedio de días de enfermedad mensuales, con diferencias entre hombres y mujeres (Fee- ney, 2017; Behrman y Parker, 2013). Esto es atribuible, en gran medida, a que en algunos momentos las transferencias de dinero eran condicionadas a la asistencia a revisiones médicas por parte de los beneficiarios. Además, se ha podido confirmar que se mejora la seguridad alimentaria, aunque sin repercusiones significativas en el peso y/o obesidad de los beneficiarios. No obstante, no sólo se han encontrado efectos positivos sobre la salud ya que se han constatado incrementos en la morbilidad asociados a las transferen- cias de dinero. La Secretaría de Desarrollo Social en sus evaluaciones de los programas de pensiones no contributivas ha reconocido algunos efectos no esperados de esta medida sobre la salud. Por ejemplo, el aumento de los diagnósticos de presión arterial tanto sistólica como diastólica, así como de la hipertensión (Feeney, 2017; SEDESOL, 2012). Además, se ha reflejado el impacto de las transferencias de dinero de la pensión no contributiva en la mortalidad por enfermedades cardiovasculares y circulatorias asociadas al aumento de la ingesta calórica, pues los beneficiarios tienen mayores recursos y los destinan a la compra alimentos altos en calorías y con bajos 100 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. nutrientes. Asimismo, los adultos mayores pueden estar destinando mayor tiempo al sedentarismo aunado a la presencia de enfermedades crónicas degenerativas. En este tenor, en las regiones del país donde se presentan mayores proporciones de adultos con hipertensión, diabetes y obesidad el incremento de la mortalidad por estos padecimientos es mayor (Feeney, 2017). Por otra parte, se ha constatado que los programas del INAPAM, especí- ficamente el de 70 o más, ha contribuido a la disminución de la situación de pobreza no sólo de los adultos mayores que reciben este beneficio sino de los otros miembros del hogar con los que viven, ya que al recibir un monto de dinero se incrementa el ingreso del hogar en su conjunto. De tal manera, al existir una proporción mayoritaria sin acceso a pensiones contributivas el ser beneficiario del esquema no contributivo representa una importante fuente de recursos que en 2020 asciende a 33 por ciento del salario mínimo mensual vigente. Y aunque los montos de la pensión no contributiva son significativos para mejorar las condiciones de vida, aún es insuficiente para que los adultos mayores disminuyan su participación en el mercado laboral y actividad económica pues no se ve un decremento de sus horas trabajadas ni de su ingreso por el trabajo (Ávila y Escamilla, 2017). Después de cuatro décadas de políticas públicas y programas de aten- ción a la población adulta mayor en México los mecanismos implementa- dos durante este periodo han tenido una repercusión importante para pa- liar las vulnerabilidades de la población envejecida en periodos cortos de tiempo, no obstante, los resultados han sido marginales para atender las necesidades de salud, cuidado y de ingreso. A pesar de que la legislación define las atribuciones de cada institución para la atención de los adultos mayores, la coordinación de las mismas sigue siendo un reto que superar para evitar la actual ineficiencia en la atención y operatividad de los programas. En especial, con el inminente in- cremento de este grupo poblacional en los próximos años, la colaboración interinstitucional debe ser una prioridad para actuar en varias directrices: i) incrementar el número de beneficiarios de los programas, ii) incentivar la eficiencia en la atención e implementación de políticas públicas, iii) evitar la multiplicidad de acciones en los diferentes niveles de gobierno y, iv) atender la calidad de las acciones enfocadas a la salud, el cuidado y el ingreso. Por último, una tarea pendiente es profundizar en la evaluación del im- pacto de acceder a diversos programas de distintas instituciones de manera simultánea para poder ponderar los efectos de imponer restricciones en el 101 octubre/diciembre 2021 Papeles de POBLACIÓN No. 110 CIEAP/UAEM acceso a los apoyos, pues, aunque las acciones pueden ser parecidas y en- caminadas a los mismos problemas, se desconoce si los beneficios que han traído a los adultos mayores son resultado de su combinación. Por lo tanto, no hay certeza de si la restricción de acceso a beneficios para evitar la du- plicidad de beneficiarios en programas parecidos en los diferentes niveles de gobierno puede gestar una nueva vulnerabilidad al dejar de acceder a beneficios que, aunque similares, podrían resultar complementarios. Financiamiento Este trabajo se enmarca en el proyecto financiado por el Plan Nacional I+D+i-Retos del Ministerio de Ciencia e Innovación de España: “¿Las per- sonas mayores tendrán parientes que les podrán cuidar en el futuro? Un estudio basado en un modelo mixto de micro-simulación y en agentes” (CSO2017-89721-R) codirigido por JS. CFFV contó con el financiamiento de la beca PRE2018-083900 asociada al mismo y JS está financiado por programa Ramón y Cajal (RYC-2013-14851). PZ recibió apoyo de ESRC Centre on Micro-Social Change (MiSoC) en University of Essex, referen- cia ES/S012486/1. Se agradece también la financiación del CERCA Pro- gramme/Generalitat de Catalunya. Finalmente, este artículo forma parte de la tesis doctoral del primer autor CFFV titulada “Entre la necesidad de cuidar y trabajar en adultos mexicanos de 50 a 70 años 2003-2018.”, que está siendo realizada dentro del programa de Doctorado en Demografía de la Universitat Autònoma de Barcelona. 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Dirección electrónica: cfelix@ced.uab.es Registro ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0780-5528. Jeroen Spijker Actualmente es investigador del Centro de Estudios Demográficos (CED) donde co-lidera las líneas de investigación “Salud, mortalidad y causas de muerte” y “Cuidado de la gente mayor”. En 1994 obtuvo un BA en Socio- logía y Geografía Humana y un Diploma de Postgrado en Estadística Apli- cada en la Universidad de Massey (Nueva Zelanda); en 1997, el Master y en 2004 el Doctorado en Ciencias Espaciales (especialización Demogra- fía) de la Universidad de Groninga (Países Bajos). También ha trabajado para la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad de Edimburgo y el Vienna Institute of Demography. Sus líneas actuales de investigación incluyen el envejecimiento de la población, la comorbilidad y múltiples causes de muerte, el efecto de la reciente crisis económica en España so- bre la salud de los mayores de 50 años y el futuro de los cuidadores de las personas mayores. Publicaciones recientes: Spijker J, Devolder D, Zueras P. (2020) “The impact of demographic change in the balance between for- mal and informal old-age care in Spain. Results from a mixed microsimu- lation-agent-based model”, in Ageing & Society. https://doi.org/10.1017/ S0144686X20001026; Spijker J, Alpass F, Allen J, Stephens C. (2021), “What factors enable mid-life carers to re-enter the labour market in New Zealand?”, in Australasian Journal on Ageing 40(2): 154-161. https://doi. org/10.1111/ajag.12852; Spijker J, Schneider A. (2021), “The myth of old age: Addressing the issue of dependency and contribution in old age using 106 Sistema de pensiones y apoyo social a adultos mayores en México. Cuatro décadas ... / C.F. FÉLIX VEGA et al. empirical examples from the UK”, in Sociological Research Online 26 (2): 343-35. https://doi.org/10.1177/1360780420937737 Dirección electrónica: jspijker@ced.uab.es Registro ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3957-9553 Pilar Zueras Actualmente es investigadora en el ESRC Research Centre on Micro-Social Change (MiSoC), basado en el Institute for Social and Economic Research (ISER) en la Universidad de Essex (Reino Unido); coordinadora y co-in- vestigadora principal del proyecto Explorador Social en el Centro de Estu- dios Demográficos (CED) en Barcelona (España). Obtuvo una licenciatura en Sociología en 2007 (Universidad Autónoma de Barcelona-UAB) y en 2014 un doctorado en Demografía (UAB). Su investigación se centra en la línea de envejecimiento, salud y bienestar de la gente mayor, incluyendo las formas de convivencia, la salud y discapacidad, la jubilación y acceso a una pensión, la demanda y provisión de cuidado, y la salud de los cuida- dores. Publicaciones recientes: Esteve A, Zueras P. (2021), “La estructura de los hogares de las personas mayores en América Latina y el Caribe”, en Revista Panamericana de Salud Publica; 45: e115. DOI: 10.26633/ rpsp.2021.115; Zueras, P., Rentería, E. (2020), “Trends in disease-free life expectancy at age 65 in Spain: Diverging patterns by sex, region and di- sease”, in PLoS ONE 15(11): e0240923. https://doi.org/10.1371/journal. pone.0240923; Spijker, J., Devolder, D., Zueras, P. (2020), “The impact of demographic change in the balance between formal and informal old-age care in Spain. Results from a mixed microsimulation-agent-based model”, in Ageing & Society. https://doi.org/10.1017/S0144686X20001026 Dirección electrónica: pzueras@ced.uab.es Registro ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3345-8865 Artículo recibido el 1 de junio de 2020 y aprobado el 5 de junio de 2021 107 octubre/diciembre 2021