Resumen EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: Este artículo tiene por objetivo analizar el uso y los mecanismos de financiación del FINANCIACIÓN Y USO transporte público en las áreas urbanas en España y, a la luz de los argumentos econó- Anna MATAS PRAT micos que justifican su subvención, sugerir Jordi PERDIGUERO GARCÍA posibles vías de actuación que garanticen la Universitat Autònoma de Barcelona i Institut d’Economia de Barcelona estabilidad financiera. Como resultado del análisis se defiende, en primer lugar, dispo- ner de una metodología común que permita calcular el nivel y estructura de tarifas eficiente en cada ciudad. En segundo lugar, buscar me- I. INTRODUCCIÓN transporte a aumentar las tarifas canismos que incentiven un comportamiento y/o reducir la calidad del servicio L eficiente de las administraciones públicas y de AS menores externalidades poniendo en entredicho el papel los operadores de transporte y, por último, que genera el transporte que el transporte público debe- diversificar el origen de los recursos necesarios para financiar el transporte urbano. público, junto con un uso ría jugar en las ciudades. Estas más eficiente del espacio, en dificultades financieras pueden Palabras clave: transporte urbano, reparto comparación con los modos de verse agravadas por los cambios modal, financiación, sostenibilidad. transporte privado, contribuyen que recientemente se observan a un desarrollo más eficiente en la demanda. A corto plazo, la de las ciudades y las grandes pérdida de demanda del trans- Abstract aglomeraciones urbanas. Dada porte colectivo como consecuen- This paper aims to analyze the use and la aportación del automóvil a la cia de la COVID-19, que habrá financing mechanisms of public transport emisión de gases de efecto in- que ver si se logra recuperar. in urban areas in Spain and, in the light vernadero y contaminantes loca- En segundo lugar, el auge de of the economic arguments that justify its les, la reducción de su cuota de la movilidad activa (bicicleta y subsidy, suggest possible ways of action mercado en favor del transporte patinete, entre otros) que, en that guarantee financial stability. As a público es un elemento clave un elevado porcentaje, proviene result of the analysis, it is defended, first of all, to have a common methodology para avanzar en la descarboni- de antiguos o potenciales usua- that allows calculating the level and zación. Hay que tener en cuenta rios del transporte público. En efficient rate structure in each city. Second, que aproximadamente el 70 por tercer lugar, la continuidad en seek mechanisms that encourage public 100 de la contaminación en las el proceso de suburbanización administrations and transport operators ciudades europeas proviene del residencial, que resta eficiencia a efficiency and, finally, diversify the source transporte motorizado (Rojas- la oferta de transporte público. of the resources necessary to finance urban Rueda et al., 2012). Por último, el envejecimiento de transport. la población, que requiere una Keywords: public transport, urban areas, Las ciudades y áreas metro- oferta de servicio más adaptada financing, sustainability. politanas ofrecen servicios de a sus necesidades. Se intuye, transporte público diversos, más por tanto, necesario garantizar JEL classification: R42, R48, R51. complejos a medida que aumen- la sostenibilidad financiera del ta el tamaño del municipio, con sistema de transporte. un precio inferior a los costes de explotación. Además, los cos- Este artículo tiene por objeti- tes de inversión en infraestructu- vo analizar los mecanismos de fi- ra de los modos ferroviarios se nanciación del transporte público asumen, en general, con cargo al en las áreas urbanas en España presupuesto público. Los recur- y, a la luz de los argumentos sos que exige el funcionamiento que justifican su subvención en del sistema generan problemas términos económicos, sugerir financieros para las administra- posibles vías de actuación que ciones responsables que se agra- garanticen la estabilidad finan- van en los períodos de recesión ciera. Para ello, el artículo parte económica. Es frecuente que del análisis de la cuota del trans- las restricciones presupuestarias porte urbano en las principales obliguen a las autoridades de ciudades españolas, y se compa- 109 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO ra con algunas de sus homólogas II. USO DEL TRANSPORTE por parte de los ciudadanos de en Europa. A continuación, en PÚBLICO una u otra alternativa dependerá la sección tercera se discuten básicamente de dos elementos: los argumentos económicos que Un primer elemento esen- el coste monetario de cada uno determinan los precios óptimos cial para entender el papel del de los medios de transporte; y el y, por ende, el correspondiente transporte público y su finan- coste de tiempo, cuánto tiempo nivel de subvención. En la sección ciación es conocer el uso que se emplea en realizar el despla- cuarta se describe el mecanismo de él se hace. Son muy diversas zamiento en cada uno de ellos. de financiación del transporte las formas de transporte entre las público urbano en España y se que los ciudadanos pueden Como se puede observar en aporta evidencia para un con- elegir para realizar sus trayec- el siguiente gráfico elaborado a junto de ciudades. En la quinta tos, desde las más tradicionales partir de los datos del Observa- sección se detallan posibles vías como pueden ser el vehículo torio de la Movilidad Metropoli- de actuación para garantizar la privado, el transporte público, a tana (OMM) (1), la distribución sostenibilidad financiera, con pie o en bicicleta; hasta los más entre los diferentes modos de especial interés en las fuentes de novedosos: la bicicleta o motoci- transporte es muy heterogénea. financiación alternativas. Unas cleta eléctrica compartida o los El uso del coche o la moto es ma- conclusiones cierran el artículo. patinetes eléctricos. La elección yoritario en áreas metropolitanas GRÁFICO 1 REPARTO MODAL TODOS LOS MOTIVOS (Porcentaje) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 7) 5) 8) ) 01 17) 4) ) 5) 8) ) ) 7) ) 6) 3) 0) 9) 6) ) ) 09 18 08 17 17 6) 06 13 01 01 an 201 01 01 01 00 00 01 01 01 9 01 0 0 0 0 0 20 19 0 Co (20 2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 2 (2 (2 (2 de a (2 2 (2 (2 (2 (2 ( 7- ( s( s( r( a a ón za z e lid rid a ña la a na na a oa ta ag de uria ad re di nt ai id rc on vil go do Le ru lo go ad Cá al ce zk Lle lo ica zk (2 ál Se pl e br a t al lla Bi Cá M M rra pu As rc ia r Al Gr m M Gi Za Va Ba nc A Pa Ta Gi a le hí de de Va Ba C. C. C. Coche y moto Transporte público A pie y bicicleta Otros Fuente: Observatorio de la Movilidad Metropolitana-2019 (Monzón et al., 2021). PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 110 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA GRÁFICO 2 REPARTO MODAL DE LOS DESPLAZAMIENTOS REALIZADOS DENTRO DE LA CIUDAD CAPITAL (Porcentaje) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 3) 7) ) 9) 7) 4) 8) 5) 8) 8) 7) 7) ) 6) 6) ) 9) 7) 5) 18 10 13 01 01 00 01 01 01 01 00 01 00 01 00 01 01 01 01 20 20 20 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 7- .( s( a do ón za z e lid ao rid la ña na n a a a 01 M re di on nt on ag ad iá vil go do lb vie Le ru go ad Cá ce st ica (2 a pl Se ál an el Bi Co lm ra ba lla Cá rra M O m M rc ia Al Gr Za Pa Va Se Ba Pa nc Ta A le n Sa Va Coche y moto Transporte público A pie y bicicleta Otros Fuente: Observatorio de la Movilidad Metropolitana-2019 (Monzón et al., 2021). como Sevilla, Mallorca, Alicante o puede apreciar en el gráfico 2, la oferta y el uso del transporte Cáceres para los desplazamien- en este caso el uso del coche o público tiene un amplio margen tos realizados dentro del área la moto deja de ser mayoritario de mejora, especialmente en los metropolitana, mientras que no (con la excepción de Tarragona desplazamientos que van más alcanza el 30 por 100 en áreas y Cáceres), y las opciones que allá de la propia ciudad y fuera como Barcelona, Zaragoza, Va- ganan peso son los trayectos a de las grandes áreas urbanas. lladolid o León. Precisamente son pie o en bicicleta, que superan Esta apreciación se confirma si estas mismas áreas las que pre- el 50 por 100 en un amplio nú- se observan los desplazamientos sentan un porcentaje de trayectos mero de ciudades (Barcelona, centro-periferia que son los de a pie cercano o superior al 50 Valencia, Bilbao, Oviedo, Cádiz, más larga distancia y, por tanto, por 100. Estos datos contrastan San Sebastián, Valladolid, Pam- menos aptos para realizar a pie. con la utilización del transporte plona, A Coruña y León). Lo que En estos trayectos, la cuota de público, donde salvo las ciudades no cambia de forma significativa mercado de coche y moto su- más grandes de España que su- es el papel minoritario del trans- pera a la del transporte público peran el 20 por ciento (Madrid, porte público. Con excepción de en todas las áreas metropolita- Barcelona y Bizkaia), es el modo de las grandes ciudades como Ma- nas. El porcentaje más alto de transporte que recoge un menor drid (34,4 por 100), Bilbao (26,8 transporte público se alcanza en porcentaje de desplazamientos. por 100), Zaragoza (23,7 por Barcelona (40 por 100), Madrid 100), Valencia (21,8 por 100) (38 por 100), Bahía de Cádiz Cuando el ámbito de refe- o Barcelona (19,7 por 100), el (35 por 100) y Valencia (24 por rencia geográfico se sitúa en la resto se sitúan entre el 5 y el 15 100), tal como se puede ver en ciudad capital, en ocasiones un por 100. Es solo en estas ciuda- el gráfico 3. área mucho más reducida y con des donde el peso del transporte una mayor oferta de transporte público supera o iguala el del Sin embargo, si comparamos público, los resultados cambian transporte privado. Por tanto, el comportamiento de las ciuda- de forma significativa. Como se los datos parecen señalar que des españolas con el resto de las PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 111 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO GRÁFICO 3 REPARTO MODAL DE LOS DESPLAZAMIENTOS REALIZADOS DESDE LA CIUDAD CAPITAL AL ÁREA METROPOLITANA (Porcentaje) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 ) 0) 9) 5) ) 7) 4) 8) 3) 8) 7) 7) 17 18 01 01 01 01 01 01 01 01 01 00 20 20 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 (2 s( 7- a a a za z e a rid ña la ria 01 rc on ad di nt on vil go ru ad lo Cá tu ica (2 an el pl Se al Co ra M rc As m ia Al Gr de M Za Ba Pa nc A a le hí de Va Ba C. Coche y moto Transporte público A pie y bicicleta Otros Fuente: Observatorio de la Movilidad Metropolitana-2019 (Monzón et al., 2021). ciudades europeas, podemos ver tropolitana (véase el gráfico 5), y que se realizan en vehículo pri- como en estas últimas el porcen- no únicamente los movimientos vado, no a costa de los que se taje de trayectos que se realizan dentro de la ciudad, el peso de realizan a pie o en bicicleta. Este en vehículo privado es todavía los trayectos en vehículo propio elemento es muy importante al superior. Si analizamos los mo- crece, mientras que el transporte diseñar las políticas de movili- vimientos dentro de la ciudad, público, y los trayectos a pie y en dad. Si el fomento de modos como se puede apreciar en el bicicleta disminuyen. Sin embar- de transporte sostenible, como gráfico 4 mientras que el pro- go, las diferencias entre las ciu- la creación de carriles bici para medio en las ciudades españolas dades españolas y las europeas promocionar la bicicleta, o la in- se sitúa en el 27 por 100, en el se mantienen: vehículo propio troducción del patinete eléctrico, resto de las ciudades europeas (42 por 100 frente al 49,2 por supone únicamente un trasvase es del 35,2 por 100. De hecho, 100), transporte público (16,6 de trayectos desde el transporte los trayectos en transporte pú- por 100 frente al 21 por 100) y a público, y no del vehículo priva- blico también son inferiores en pie o en bicicleta (41,2 por 100 do, el impacto sobre la descar- España en comparación con el frente al 29,9). bonización del transporte será resto de las ciudades europeas mínimo, y dificultará la financia- (25,2 por 100 frente al 29,9 por Por tanto, como indicába- ción del transporte público. 100), debido a que son muchos mos anteriormente, el transporte más los trayectos que se realizan público en España tiene mar- Además, se debe tener en a pie o en bicicleta en España gen de mejora, como mínimo cuenta el posible impacto de la (49,8 por 100 frente al 34,8 por hasta situarse en la media de las COVID-19, parte del cual puede 100). Al igual que ocurría en el principales ciudades europeas, ser permanente, sobre la deman- caso español, si observamos los siempre y cuando sea a costa de da del transporte público. Dicha movimientos en toda el área me- disminuir el número de trayectos demanda sufrió una caída drás- PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 112 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA GRÁFICO 4 REPARTO MODAL DE LOS DESPLAZAMIENTOS EN LAS PRINCIPALES CIUDADES EUROPEAS (2019) (Porcentaje) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 al Va ki ao O r Fr on ia He id Cr ia pe to St lna am m M na rís t Ró rca Ba nica Lo a s M o st rt a Bu rlín st Be am to o Va do an oa M ue Sa ia rín te or re ag en lm Es Osl n tre ov nc Ám tga r pe ov da Co or Pa lb o Ly ad es M isb g ra lsi Tu cf nd Vi lo rd Be gh Vi Pr el co na rs le ló p Bi ac da on er ch án lg al tu te L rc in rm Bi A pie y bicicleta Transporte público Coche y moto Fuente: European Metropolitan Transport Authorities (EMTA, 2021). GRÁFICO 5 REPARTO MODAL DE LOS DESPLAZAMIENTOS EN LAS PRINCIPALES ÁREAS METROPOLITANAS DE EUROPA (2019) (Porcentaje) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 t s o n slo st am a do Ró ue ia rín al ki ao r on via rid cia rm rto a am m rís a rt a ar re te bo lm rlí ln Ám on rc pe n ov fo tre da Pa g lb ra tg Tu O Ly nd ad es o en po lsi Be gh Vi lo rd co Lis na nc el ac da rs Bi on lg er tu ch He al M l Lo te rc O in Va Va to á pe Cr Be st Bu M St M án Fr Ba Es Co M Bi A pie y bicicleta Transporte público Coche y moto Fuente: European Metropolitan Transport Authorities (EMTA, 2021). PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 113 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO tica como consecuencia de las acabe consolidando y de la capa- metropolitana de Barcelona. restricciones de movilidad im- cidad del transporte público para Sin embargo, tal como señalan puestas con el objetivo de luchar recuperar los antiguos usuarios. Fageda y Flores-Fillol (2018), estas contra la pandemia, unido al regulaciones pueden dejar de miedo a los contagios por parte Para reducir el uso del vehícu- ser eficientes en el medio y largo de los usuarios. Según los datos lo privado, y que estos trayectos plazo, cuando los ciudadanos de viajeros en transporte público pasen al menos parcialmente al cambian sus vehículos antiguos urbano del Instituto Nacional transporte público, se pueden por otros nuevos que sí cumplen de Estadística (INE), en octubre de implementar principalmente tres con las condiciones de la ZBE, in- 2021 solo se había recuperado tipos de medidas: las que pre- crementando de nuevo el tráfico un 72 por 100 de la deman- tenden afectar a la cantidad de y la contaminación. Además, esta da previa a la pandemia, mien- vehículos que pueden circular; medida puede tener un carácter tras que el transporte privado las que promocionan los modos regresivo, ya que serán los usua- ya se había recuperado al 100 alternativos; y las que modifican rios con mayores niveles de renta por 100. Parte de la reducción el precio (el coste) de utilizar el los que podrán cambiar de ve- del número de pasajeros puede vehículo privado. hículo y adaptarse a las condicio- explicarse por el aumento del te- nes de la ZBE. letrabajo respecto a la situación Respecto a las medidas que previa a la pandemia. La encues- pretenden afectar a la canti- Una segunda opción es la pro- ta sobre equipamientos y uso de dad de vehículos que pueden moción de modos de transporte las tecnologías de información y circular, la que mayor atención alternativos al vehículo privado, comunicación del INE señala que ha recibido recientemente es especialmente el transporte pú- en el período de mayo-agosto la introducción de las zonas de blico, la bicicleta y el patinete de 2021 un 17,6 por 100 de los bajas emisiones (ZBE). Esta me- eléctrico. Respecto al transporte ocupados continuaba teletraba- dida consiste en no permitir público, la política más común- jando, porcentaje claramente su- circular a vehículos que tengan mente utilizada ha sido la reduc- perior en la Comunidad de Ma- determinadas características, ción del precio (principalmente drid (34,5 por 100) y en Cataluña normalmente aquellos vehícu- a través de subvenciones), tal (23,4 por 100). No obstante, una los más contaminantes, los más como se expondrá en la sección parte significativa de los usuarios antiguos o los vehículos diésel. cuarta. La elevada inelasticidad habituales del transporte público Son diversas las ciudades ale- de la demanda frente al precio, han sustituido este modo por manas que han aplicado este no obstante, reduce la efectivi- el coche particular o los despla- mecanismo, así como Coímbra y dad de esta medida. Dado que la zamientos a pie. Una encuesta Lisboa en Portugal. En el caso de demanda es más elástica con res- publicada por la Asociación de Alemania, aunque los resultados pecto al tiempo, una opción más Transportes Públicos Urbanos y muestran una reducción signifi- efectiva es mejorar los tiempos Metropolitanos pone de mani- cativa del tráfico rodado, y por de viaje. Por ejemplo, la creación fiesto que, en el período mayo- tanto del nivel de PM10 (Malina de carriles especiales para los julio de 2021, el principal argu- y Scheffer, 2015), el efecto se autobuses puede contribuir a un mento para un menor uso del concentra en las grandes ciuda- aumento de la cuota del trans- transporte público es el miedo des, siendo no significativo en porte público frente al vehículo o precauciones ante posibles las ciudades pequeñas (Wolf, privado. En este sentido, Basso contagios (62 por 100), siendo 2014). Para el caso de Portu- y Silva (2014) hallan que para los motivos relacionados con gal los resultados son similares, Santiago de Chile una política el trabajo y estudio la segunda mostrando reducciones signifi- de incremento del número de causa (28 por 100). Entre estos cativas en los niveles de tráfico y kilómetros de los carriles reser- últimos, el teletrabajo supone un contaminación, tanto en Coím- vados para el autobús sería más 18 por 100, porcentaje que se bra (Dias, Tchepel y Antunes, eficiente para reducir el uso del eleva al 25 por 100 para las áreas 2016), como en Lisboa (Santos, automóvil que las subvenciones metropolitanas de Madrid y Bar- Gómez-Losada y Pires, 2019). para reducir el precio. celona. El efecto permanente Esta medida se ha llegado a sobre la demanda de transporte implementar en España, con las Más recientemente, se ha im- público dependerá de qué parte iniciativas de Madrid Central y la pulsado el aumento de la mo- del incremento del teletrabajo se zona de bajas emisiones del área vilidad activa, en particular se PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 114 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA han incrementado los kilóme- La implementación concreta- explotación, aquí, por simplici- tros de carril reservado para las mente de los peajes de acceso dad, los costes ambientales no se bicicletas y similares. Hay, sin es cada vez más común en todo incluyen en el análisis. embargo, que tener en cuenta el mundo, con experiencias en que los modos de transporte Singapur, Londres, Estocolmo, En primer lugar, la regla óp- alternativos compiten entre sí, y o Milán. Los resultados mues- tima de precios debe tener en que medidas de promoción de tran, en general, una reducción cuenta las posibles economías de uno de ellos puede perjudicar significativa en el tráfico, en los escala derivadas de incrementar a otro. Por ejemplo, la creación niveles de congestión y de con- el número de plazas disponi- de carriles bici puede generar un taminación. Estas tres medidas bles. Las economías de escala impulso significativo al uso de la tienen una ventaja frente a los son importantes sobre todo para bicicleta, pero puede dificultar mecanismos anteriores (control aquellos modos con elevados la circulación del transporte pú- de la cantidad y fomento del costes de infraestructura. Un blico, generando un incremento transporte público), y es que segundo tipo de economías de en sus costes operativos y un no solo es eficiente en la reduc- escala surgen en relación con el mayor tiempo de transporte, ción del uso del vehículo privado, tiempo de espera. Si la demanda provocando una disminución en sino que además genera recursos aumenta, resulta óptimo incre- su uso. Estas externalidades hay a la hacienda local, que como mentar la frecuencia dado que que tenerlas en cuenta cuando veremos en la quinta sección, ello se traduce en una reducción se diseñan las políticas de pro- pueden ser un buen método del tiempo de espera (se conoce moción de los modos de trans- alternativo de financiación del como «efecto Mohring»). Por porte alternativos. transporte público. otro lado, a medida que aumen- ta el número de pasajeros en un La innovación tecnológica III. PRECIOS EFICIENTES Y vehículo aparecen economías ofrece nuevas oportunidades al SUBVENCIÓN ÓPTIMA negativas relacionadas con la transporte público en áreas ur- incomodidad del viaje, efecto banas. Las autoridades de trans- En la sección anterior se ha que podríamos llamar costes de porte apuestan por el desarrollo apuntado la subvención al trans- masificación (Hörcher y Graham, de lo que se conoce como MaaS porte público como una posi- 2018). Tanto las economías de (Mobility as a Service), que tiene ble medida para incrementar su escala como los costes de ma- por objetivo integrar todos los cuota de mercado. Resulta rele- sificación dependen del nivel de modos de transporte en un único vante preguntarse si la subven- ocupación del vehículo. En ge- servicio de movilidad accesible ción está justificada en términos neral, en ámbitos urbanos, en a demanda. En este servicio in- de eficiencia y, de ser así, cuál es horas punta la demanda se apro- tegrado, el transporte público su nivel óptimo. En economía del xima a la capacidad máxima, puede actuar como espina dor- transporte existe un amplio de- mientras que en períodos valle sal y estar complementado con bate acerca de este punto, cuya suele haber capacidad exceden- otros servicios como taxi o bici- respuesta no es fácil ni tampoco taria. Las economías de escala cleta compartida (López-Carreiro, única. En un contexto de primera ligadas a los costes de operación Monzón y López-Lambas, 2021). preferencia, el precio debería ser del servicio son más importantes igual al coste marginal social de en períodos valle, mientras que Por último, se podrían imple- una unidad adicional de trans- el efecto Mohring es más rele- mentar medidas que afecten al porte (2). El cálculo del coste vante en horas punta. Ambos precio del vehículo privado, es marginal social no es sencillo. tipos de economías de escala decir, al coste de utilizarlo. Son A diferencia de otros bienes, el justifican un precio inferior al diversas las medidas que se pue- coste incluye los costes de ope- coste medio, aunque matizado den implementar para encarecer ración para la empresa y los cos- por los costes relacionados con el uso del vehículo privado: 1) tes de tiempo para el usuario. la incomodidad del viaje. incrementar los impuestos de El precio óptimo también debe matriculación o sobre los carbu- incluir los costes externos de Además, en la formación del rantes; 2) generalizar los apar- contaminación ambiental, pero, precio óptimo intervienen ar- camientos de pago (Gragera y dado que el impuesto fijado para gumentos de segunda prefe- Albalate, 2016); y 3) establecer internalizar dichos costes no está rencia por la interrelación del peajes de acceso a las ciudades. asignado a cubrir los costes de transporte público con el resto PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 115 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO de modos de transporte cuan- Un argumento adicional ma de subvenciones dirigido di- do estos no internalizan todos para subvencionar el trans- rectamente a los beneficiarios los costes que generan. El caso porte público se deriva del im- que una subvención general a más claro es la congestión ge- pacto positivo que mejoras en los operadores de transporte nerada por los automóviles. En la accesibilidad al lugar de tra- (Serebrisky et al., 2009). ausencia de un impuesto de bajo tienen sobre los resulta- congestión, el coste marginal dos en el mercado laboral (4). Por último, en el cálculo de del transporte público debe- Existe evidencia, por ejemplo, de la subvención óptima es preciso rá minorarse por la diferencia que mejores conexiones en trans- tener en cuenta el coste de opor- entre el coste marginal social y porte público aumentan la pro- tunidad de los fondos públicos. el precio efectivamente pagado babilidad de encontrar empleo, Cuando este parámetro se incluye por los usuarios del automó- sobre todo para los colectivos en el problema de maximización vil multiplicado por la ratio de más desfavorecidos sin acceso al del bienestar, la determina- trasvase entre el uso del auto- transporte privado. ción del precio y nivel de servicio móvil y el transporte público (3). eficientes varían (Proost y Van Las variables clave para deter- Finalmente, las subvenciones Dender, 2008). minar la subvención son, por al transporte público se justifican tanto, el nivel de congestión y también por motivos distribu- Los estudios empíricos mues- la elasticidad cruzada del trans- tivos. La eficiencia de las sub- tran una elevada disparidad sobre porte privado respecto al precio venciones al transporte público cuál debe ser la subvención ópti- del transporte público. Los nive- como instrumento para redistri- ma (Hörcher y Tirachini, 2021). les de congestión más elevados buir renta es un tema controver- Esta disparidad se explica no solo tido en economía del transporte. por las distintas características de se observan en las horas punta Mayeres y Proost (2001), en un las áreas urbanas, sino también y en mayor medida en las gran- contexto de equilibrio general, porque los estudios focalizan la des aglomeraciones urbanas. destacan las distorsiones gene- atención solo en algunos de los Además, en un sentido amplio, radas en la economía cuando la factores que determinan la sub- el argumento de la congestión subvención al transporte público vención óptima, sin que haya una puede extenderse a la diferencia se financia con un aumento de aproximación global. de costes ambientales externos los impuestos sobre el factor entre el transporte público y el trabajo. Por otro lado, la evi- Los anteriores argumentos automóvil. En cuanto a la elas- dencia empírica apunta que apuntan que la subvención ópti- ticidad cruzada, la mayor parte los efectos distributivos son de ma depende de un amplio con- de valores estimados muestran pequeña magnitud (Börjesson, junto de elementos y es espe- que la demanda es inelástica Eliasson y Rubensson, 2020). cífica para cada ciudad. Entre y que depende de las caracte- No obstante, es cierto que, si otros, cabe citar aspectos como rísticas del entorno urbano, lo el uso del transporte público la forma urbana, la distribución que reduce la efectividad de las crece más que proporcionalmen- de la población, la distribu- subvenciones. te a medida que se reduce la ción de la demanda a lo largo renta, y teniendo en cuenta el del día, el nivel de congestión, En las grandes aglomeracio- elevado coste de provisión de la cuota de mercado de los dis- nes urbanas, la principal razón transporte en áreas urbanas, las tintos modos de transporte y para subvencionar el transporte subvenciones por razones dis- la facilidad de sustitución entre público es la congestión causada tributivas tienen, generalmente, ellos. Por consiguiente, aunque por el transporte privado. Ello un efecto progresivo. Asensio, a priori fuera deseable, no es po- implica que la implementación Matas y Raymond (2003), Matas, sible diseñar reglas simples para de medidas dirigidas a internali- Raymond y Ruiz (2020) y Bueno establecer la subvención y que a zar los costes del automóvil –im- et al. (2016) aportan evidencia la vez sean válidas para cualquier puesto de congestión o precio sobre un efecto progresivo de área urbana. Sí que es posible, por aparcar– reduce de manera las subvenciones al transporte no obstante, determinar qué significativa la cuantía de la sub- urbano en España. Ahora bien, variables y qué criterios debe- vención al transporte público cuando el objetivo de la sub- rían ser considerados para fijar el que se justificaría en términos de vención es redistributivo, resulta nivel y la estructura de las tarifas eficiencia. más eficiente diseñar un esque- y, por ende, la subvención. PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 116 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA IV. SUBVENCIÓN Y En todos los ámbitos, el pre- una relación clara con el tamaño FINANCIACIÓN DEL cio y la calidad del servicio (con- de la ciudad, y siendo la ratio, TRANSPORTE URBANO figuración de la red, horarios y en general, más elevada para EN ESPAÑA frecuencias) están regulados por los autobuses metropolitanos o la Administración con compe- interurbanos. Respecto al metro, En España son los ayunta- tencias. Los consorcios o auto- en 2019 Madrid cubría un 49 mientos quienes ostentan las ridades de transporte coordinan por 100 de los costes, Barcelona competencias para organizar el la prestación de los distintos ser- un 55 por 100 y Valencia un 60 transporte colectivo en su ám- vicios y, de forma cada vez más por 100. Los sistemas de tranvía bito municipal. De hecho, la Ley frecuente, la integración de las y metro ligero son los que obser- 7/1985, reguladora de las bases tarifas. En cualquier caso, la deci- van menores tasas de cobertura. de régimen local, establece que sión sobre el nivel de subvención Aunque la fragmentación de los los municipios con más de 50.000 con el que opera el servicio recae datos dificulta un análisis tempo- habitantes tienen la obligación sobre los entes locales en coor- ral, la caída de los usuarios a raíz de prestar transporte colectivo dinación con las comunidades de la crisis económica de 2007 urbano. No obstante, dado que autónomas cuando existen servi- incrementó de manera significa- los desplazamientos traspasan los cios de su competencia. tiva el déficit tarifario. La insufi- límites municipales, es cada vez ciencia de recursos financieros más frecuente organizar el trans- El hecho de que el transporte para sufragar el déficit obligó porte a través de consorcios o urbano sea una competencia a buena parte de las autorida- autoridades de transporte que local explica la ausencia de infor- des de transporte a incrementar agrupan más de un municipio. mación estadística homogénea las tarifas y, a la vez, a recortar Estos organismos realizan una sobre el nivel de subvención o, la calidad del servicio (6). Estas planificación y gestión integrada alternativamente, el grado de medidas fueron especialmente de los diversos servicios de trans- cobertura mediante los ingresos relevantes en las grandes aglo- porte que operan en el área, y por tarifa del transporte urba- meraciones urbanas. Así, por que dependen de distintas admi- no en España. Por ello, es difícil ejemplo, entre 2008 y 2014, en nistraciones. En un extremo están conocer cuál es la política segui- Madrid, Barcelona y Valencia el las grandes áreas metropolita- da por las distintas ciudades y precio del título de transporte nas donde coexisten servicios de aún más analizar su evolución más usado aumentó, respectiva- autobús urbano e interurbano, temporal. Los datos publicados mente, un 26 por 100, un 43 por tranvía, metro y ferrocarril, y en el anualmente por el OMM permi- 100 y un 40 por 100 (7). Aunque otro, ciudades de tamaño medio ten una aproximación para aque- con posterioridad algunas de donde la demanda se cubre con llas autoridades de transporte estas medidas se revirtieron, lo un servicio de autobús. En ge- que participan en el mismo (5). ocurrido durante aquella crisis neral, los ayuntamientos tienen El cuadro n.º 1 recoge la evolu- ejemplariza cómo la falta de un las competencias sobre los auto- ción de la ratio de cobertura de sistema de financiación estable buses urbanos y los tranvías; las los costes de explotación con puede hacer peligrar el papel comunidades autónomas sobre la tarifa para un conjunto de que el transporte público debe el metro, los ferrocarriles autonó- ciudades recogidas en el OMM. jugar en la movilidad urbana. micos, los autobuses interurbanos El número de áreas incluidas au- Para el último período expansivo, y, en algunos casos, los tranvías y menta a medida que estas se no se observa una pauta común la Administración General del han incorporado al Observatorio. en la evolución de la ratio de Estado sobre los ferrocarriles Cabe advertir que el análisis de cobertura entre los distintos mu- de cercanías. Esta distribución de la financiación no contempla las nicipios. Sin embargo, es posible competencias puede variar entre inversiones en infraestructuras que la creciente expansión del áreas urbanas y comunidades au- ferroviarias que se financian por metro hacia zonas con menor tónomas. Así, por ejemplo, desde vías distintas. densidad de población explique 2009 la Generalitat de Catalunya el aumento de las necesidades regula y ordena el servicio de fe- Para el autobús urbano, la de subvención de este servicio a rrocarril de Cercanías. Además, mayoría de las ciudades se sitúan partir de 2015. en algunas áreas urbanas existen en un rango de cobertura de los otros entes locales que gestionan costes entre el 40 por 100 y el El porcentaje de costes cu- servicios de ámbito metropolitano. 60 por 100, sin que se observe biertos por los usuarios en las PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 117 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO ciudades españoles se asemeja al de la mayoría de áreas urba- CUADRO N.º 1 nas en Europa. Según datos del RATIO DE COBERTURA DE LOS COSTES DE EXPLOTACIÓN CON LOS INGRESOS POR TARIFAS Eurobarómetro EMTA para 2019, (En porcentaje) en las principales ciudades euro- ÍNDICE 2006 2009 2012 2015 2019 peas la tasa de cobertura se sitúa Madrid en el intervalo 40-60 por 100 y el Bus urbano 62 53 52 56 52 porcentaje medio de subvención Bus metropolitano 51 38 37 43 33 pública es del 48 por 100. Metro 33 38 51 59 49 Metro ligero - 13 12 5 6 Como consecuencia de la Barcelona Bus urbano 42 36 42 46 49 drástica caída de la demanda Bus metropolitano 60 59 66 n.d. 44 originada por la COVID-19, Metro 70 57 55 61 55 unida al mantenimiento de Tranvía 36 43 41 n.d. 24 la oferta del servicio por parte FGC 66 54 66 73 59 de los operadores por razones de Valencia seguridad sanitaria, los ingresos Bus urbano 42 37 40 41 38 por tarifas se redujeron en pro- Bus metropolitano 83 94 94 94 90 Metro 67 48 61 77 60 medio alrededor de un 40 por Tranvía 22 15 45 48 20 100, generando fuertes déficits Sevilla en todas las administraciones Bus urbano 40 43 44 48 49 responsables. En julio de 2021, Metro ligero - - 67 79 29 el Estado realizó una subvención Zaragoza extraordinaria a los servicios de Bus urbano 71 86 nd nd 49 titularidad de las entidades loca- Bus metropolitano 32 37 nd 42 38 Tranvía - - - nd 53 les en proporción a los ingresos Málaga obtenidos en 2019 para com- Bus urbano 52 48 54 51 50 pensar a los operadores por la Palma de Mallorca pérdida de ingresos (8). Bus urbano 55 44 55 56 57 Bus metropolitano 90 73 77 96 85 Los fondos utilizados para fi- Servicios ferroviarios 10 7 7 10 14 nanciar el déficit del transporte Alicante Bus urbano 70 62 54 54 57 público urbano provienen del Bus metropolitano 82 61 57 65 65 Estado, de las comunidades au- Tranvía 28 nd nd 17 40 tónomas y de los entes locales. El Valladolid peso de cada una de estas fuentes Bus urbano nd nd nd nd 48 varía según los modos de trans- A Coruña porte ofrecidos y la tipología de Bus urbano 90 77 74 77 68 ciudad. La aportación con cargo Granada Bus urbano 72 66 64 55 56 a los Presupuestos Generales del Bus metropolitano 93 81 79 70 72 Estado se inició a mediados de Lleida la década de los ochenta y Bus urbano nd 31 38 32 27 de manera progresiva aumentó Tarragona el número de municipios que Bus urbano nd 33 40 40 41 podían acogerse a esta ayuda, Bus metropolitano nd nd 40 35 35 cuyos criterios de concesión han León Bus urbano nd nd 45 57 39 variado a lo largo del tiempo Cáceres (véase Socorro y de Rus, 2010; Bus urbano nd nd nd 51 55 Asensio y Matas, 2017). Desde el Oviedo año 2014, la Administración del Bus urbano 84 58 58 54 nd Estado participa en la financia- Fuentes: Elaboración propia a partir de OMM, varios años; Cuentas anuales FMB y TB; Me- ción del transporte público de moria anual TUSSAM; Memoria FGV; Informe anual Consorcio Transportes Madrid; Cuentas viajeros por una doble vía. En pri- anuales EMT, Palma de Mallorca; Cuentas anuales SFM, Palma de Mallorca. Nd: no disponible. mer lugar, destina una subven- PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 118 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA ción nominativa al transporte ur- el ayuntamiento con su presu- por la extensión del metro y la bano de Madrid, Barcelona, Islas puesto ordinario. Lamentable- construcción de tranvías en zo- Canarias y, desde 2017, Valencia mente, no existe información ho- nas con una densidad de pobla- (9). Se trata de cantidades fijas no mogénea sobre cómo contribuye ción insuficiente para justificar finalistas que se transfieren a las cada Administración a la financia- las inversiones. Este resultado correspondientes autoridades de ción del transporte urbano. Los es tanto más probable cuando transporte o a la comunidad au- datos disponibles son parciales la inversión se financia con sub- tónoma en el caso de Canarias. y dependen de cada municipio o venciones de capital. En segundo lugar, el Estado otor- autoridad del transporte. ga una subvención al resto de entidades locales por servicios Adicionalmente a la red de V. SOSTENIBILIDAD de transporte colectivo urbano. transporte gestionada por las FINANCIERA Y FUENTES Esta última se reparte en un 85 entidades locales, en siete áreas ALTERNATIVAS DE por 100 según el déficit medio por metropolitanas circula el ferro- FINANCIACIÓN título de transporte, y el 15 por 100 carril de cercanías operado por Renfe que, aunque sin estar in- De acuerdo con lo que se ha restante a partes iguales en fun- descrito en los anteriores apar- ción de la longitud de la red, la re- tegrado en las correspondientes tados, resulta relevante indagar lación viajeros por habitante y cri- autoridades de transporte, en la acerca de las posibles medidas terios medioambientales. Si bien mayoría de los núcleos participa orientadas a garantizar la soste- es cierto que el porcentaje de dé- en la integración tarifaria (10). nibilidad financiera de los servi- ficit por billete cubierto decrece a De acuerdo con AIReF (2020), cios de transporte público. medida que el déficit aumenta, los ingresos provenientes de la se trata de un criterio discutible venta de billetes cubren el 48 Una primera línea de análisis dado que no introduce incenti- por 100 de los costes operativos. consiste en valorar la rentabili- vos para la minimización de los Este porcentaje se ha manteni- dad social del actual nivel de sub- costes de operación. En 2021, do relativamente constante en vención en términos de precio y los 51 millones se repartieron un rango del 48 por 100-54 por calidad de servicio. En este sen- entre 94 municipios, siendo, por 100 desde 2010. Sin embargo, tido, sería recomendable dispo- este orden, Zaragoza, Sevilla, la ratio de cobertura varía de ma- ner de una metodología común Málaga y Palma de Mallorca las nera significativa entre núcleos, para todas las áreas urbanas que ciudades más beneficiadas (38 siendo más alta en aquellos con permitiera aproximar cuál debe- por 100 de los fondos). mayor número de viajeros. Es en ría ser el nivel y la estructura de estos núcleos donde el ferroca- tarifas eficiente de acuerdo con Las subvenciones con cargo rril puede aprovechar las econo- el coste marginal social. Dicha a los Presupuestos Generales mías de escala y de densidad que metodología debería tener en del Estado (PGE) tienen un peso le son propias. El origen de los cuenta elementos como los cos- relativamente pequeño en la fi- fondos para cubrir este déficit tes de cada uno de los modos nanciación total del déficit del los aporta el Estado a través del de transporte, las elasticidades de transporte urbano, el rango de Ministerio de Transporte, Movili- demanda respecto al precio y a variación para la mayoría de las dad y Agenda Urbana (MITMA). la calidad de servicio, el grado de ciudades se sitúa entre un 7 por sustitución entre modos y las ex- 100 y un 20 por 100. La parte El análisis de la subvención y ternalidades generadas. Cabría mayoritaria de los costes de fi- financiación del transporte ur- también explorar la posibilidad nanciación recae en las comu- bano en España pone de mani- de diferenciar tarifas entre horas nidades autónomas y los entes fiesto que la ratio de cobertura punta y horas valle, y valorar las locales. Las aportaciones de las varía entre ciudades y modos consecuencias de una tarifa pla- comunidades autónomas jue- de transporte sin que esté cla- na frente a tarifas que varíen se- gan un papel relevante en aque- ramente relacionada con va- gún la distancia. llas aglomeraciones que cuen- riables que caracterizan el área tan con algún tipo de ferrocarril urbana. Si se observan, no obs- En segundo lugar, el meca- metropolitano, mientras que en tante, mayores necesidades de nismo de subvención debe mi- el resto de las ciudades el défi- financiación para los servicios nimizar las distorsiones en el cit de explotación generado por ferroviarios. Ello podría expli- comportamiento de los agentes el servicio de autobús lo asume carse, al menos parcialmente, involucrados en las decisiones PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 119 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO de transporte. En relación tanto ción y operador comparten los alternativas a los fondos tradi- con las subvenciones de capital resultados de explotación) y la cionales y que puedan cumplir como las de explotación es nece- gestión directa (la totalidad del con este doble objetivo. Como sario introducir mecanismos que riesgo económico es asumido se puede ver en Ubbels et al. incentiven un comportamiento por la Administración). No obs- (2001) y Litman (2014), la can- eficiente de las administraciones tante, el diseño de un contrato tidad de fuentes de financiación y de los operadores. En un estu- de concesión con los mecanis- alternativas es amplia, y su im- dio que analiza los antiguos con- mos adecuados es más comple- plementación y eficiencia resulta venios entre el Estado y las admi- jo cuando intervienen diversas heterogénea. nistraciones territoriales (AA. TT.) variables de calidad del servicio, de financiación de infraestructu- tal como ocurre con los servicios Impuestos sobre el empleo ras ferroviarias, Socorro y De Rus de transporte (véase la revisión de local: Una primera posibilidad es (2010) proponen sustituir las Hensher, 2017). fijar un impuesto que tendrían transferencias a proyectos con- que pagar las empresas en fun- cretos por una transferencia fija En tercer lugar, la sostenibili- ción del número de empleados. del Estado a las AA. TT. y que dad financiera puede alcanzarse Este impuesto pretende captar estas asuman el coste total del diversificando las fuentes de fi- los beneficios que obtendrían las proyecto como una vía para evi- nanciación. Como hemos podi- empresas por el hecho de que sus tar los problemas de selección do observar, las subvenciones al trabajadores se pudieran trasla- adversa. Para minimizar los in- transporte público en España se dar en transporte público hasta su centivos no deseados de las sub- financian con los ingresos gene- puesto de trabajo. Es por ello que venciones a los costes de explo- rales del sector público, sin que en ocasiones las empresas están tación, Small y Verhoef (2007) existan, salvo excepciones, im- exentas de este impuesto siempre sugieren que la subvención se puestos o tasas afectadas a dicha y cuando provean de transporte determine como un porcentaje financiación. Eso quiere decir que colectivo financiado por la em- fijo de los ingresos por tarifas o los fondos destinados a financiar presa a sus trabajadores. Aunque en función de los viajeros trans- el transporte deben competir hay algunos ejemplos en Estados portados. Sin embargo, Socorro con otros gastos públicos como Unidos, quizá la implementa- y De Rus (2010) muestran cómo servicios sociales o vivienda. Si ción más destacada es la del estas medidas no logran mejoras además tenemos en cuenta las Versement Mobilité en Francia. en la eficiencia cuando alguna fuertes restricciones presupues- En este caso todas las empresas de las administraciones asume el tarias de los Gobiernos locales, con más de once empleados de- compromiso de financiar la tota- especialmente a partir de 2010 ben pagar un impuesto, cuyos lidad del déficit. donde la política de estabiliza- ingresos van destinados íntegra- ción fiscal introducida en España mente a financiar el transporte Mejores perspectivas se ob- limita de forma significativa su público. servan cuando el servicio se ofre- capacidad de endeudamiento, la ce bajo la fórmula de concesión y financiación de las subvenciones Impuesto sobre los bienes in- existe competencia por el merca- al transporte público resulta cada muebles: Siguiendo la misma ló- do. La introducción de los incen- vez más difícil. gica que en el caso anterior, si los tivos adecuados en el diseño del bienes inmuebles tienen un ma- contrato de concesión obliga a las Por ello, resulta especialmen- yor valor gracias a la existencia empresas a un comportamiento te importante buscar nuevas del transporte público, los due- eficiente si quieren mantener- fuentes de financiación que per- ños de estos bienes inmuebles se en el mercado (Gagnepain mitan por un lado aumentar los deberían pagar por este incre- e Ivaldi, 2002). Asensio y Matas recursos destinados a cubrir las mento de valor. Se trata de que (2017), para el transporte urba- subvenciones al transporte pú- el sector público recupere parte no en autobús en España, hallan blico y, por otro lado, dar las se- de ese incremento de valor a tra- una mayor eficiencia en costes ñales apropiadas, desde un pun- vés de un impuesto (Tsukada y en los contratos de concesión to de vista de la sostenibilidad Kuranami, 1994). Este meca- donde la empresa adjudicataria medioambiental, respecto al uso nismo es relativamente popular asume la prestación a su ries- del transporte. En este apartado en Estados Unidos (Minneapo- go y ventura con respecto a la realizamos un repaso de las prin- lis, Nueva York, Denver, Detroit, gestión interesada (Administra- cipales fuentes de financiación Miami, Los Ángeles, San Francisco PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 120 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA o Vancouver), pero poco fre- trucción de una nueva línea de dos dependerán de la elasticidad cuente en otras zonas, aunque tranvía. Como muestran Gragera de la demanda. Si la demanda hay algunos ejemplos como y Albalate (2016), la introduc- es muy inelástica (especialmente Osaka en Japón, Mumbai en la ción de un pago por estacionar en el corto plazo) no generará India o en la propia ciudad de en la vía pública puede ser un una reducción significativa del Barcelona. En este último caso instrumento eficiente, no solo uso del transporte privado, pero se implementó un incremento para generar recursos públicos, sí una gran recaudación. Si en del impuesto de bienes inmue- sino para cambiar el modo de el medio y largo plazo la elasti- bles (IBI) en los municipios que transporte utilizado, pasando cidad de la demanda aumenta, se beneficiaron de la ampliación del vehículo privado al transpor- se producirá una reducción en la de la zona 1 de precios, más re- te público. Por lo que se refiere a capacidad de recaudación, pero ducidos. las multas de tráfico, sus ingre- debido a un traslado significativo sos son utilizados para financiar de usuarios desde el vehículo pri- Impuesto al desarrollo de la el transporte público en Francia vado al transporte público. Este red de transporte: Cuando se va desde 1971, y en Atenas se utili- efecto sería similar al de impo- a realizar una nueva infraestruc- zan las multas por invadir el carril ner un impuesto por kilómetro tura de transporte, se puede fi- bus para precisamente financiar circulado. En Estados Unidos es nanciar a través de un impuesto el transporte público urbano. habitual que al menos parte del sobre los terrenos afectados, que impuesto sobre los combustibles puede depender del uso del sue- Ingresos por peajes: De nue- esté destinado a la financiación lo, o del incremento del valor de vo, igual que en el caso anterior, del transporte público. los terrenos. Otra posibilidad es no se trata de una nueva forma permitir una mayor edificación de financiación del sector públi- Impuesto al consumo: el con- alrededor de la nueva infraes- co. La utilización de peajes para junto de bienes y servicios, o tructura a cambio de un pago, financiar la construcción o el especialmente aquellos con de- o incluso que el dueño de una mantenimiento de infraestructu- mandas más inelásticas (alcohol, propiedad pague el coste com- ras de transporte viene de lejos. tabaco, juego,…), pueden ser pleto de integrarse al sistema Lo que sí resulta más novedoso gravados y destinar los recursos de transporte público. De nue- es fijar el destino de estos ingre- obtenidos para financiar el trans- vo, es en Estados Unidos donde sos a la financiación del trans- porte público. Estos impuestos observamos una mayor imple- porte público. En los últimos suelen generar un flujo relativa- mentación de este tipo de me- años son diversas las ciudades mente constante de recursos (ex- canismo. Destacan el Transport que han introducido peajes de cepto en momentos de reducción Impact Development Fund de acceso cuyos ingresos son des- muy significativa del crecimiento San Francisco, o la estación tinados a financiar y mejorar el económico), y responden de for- de Bethesda en Washington D.C. transporte público. Entre estas, ma relativamente rápida a los destacan las ciudades de Lon- cambios en los niveles de renta Aparcamientos de pago y dres (2003), Estocolmo (2007) y y consumo. A pesar de que goza multas de tráfico: Aunque estas Milán (2009) y existe el proyecto de cierta popularidad en Estados dos fuentes de financiación no de implementarlo en Nueva York Unidos, se debe señalar que re- son nuevas, y se utilizan tradi- en un futuro próximo. sulta regresivo (afecta especial- cionalmente para financiar las mente a los niveles de renta más actividades de los Gobiernos lo- Impuestos sobre los vehículos reducidos). cales, lo que sí es novedoso es de combustión interna, o sobre comprometer sus ingresos a la el consumo de combustibles: Otros impuestos no conven- financiación del transporte pú- Si el objetivo no es solo incremen- cionales: Son muchas las inicia- blico. Un buen ejemplo son los tar los recursos públicos que per- tivas introducidas localmente aeropuertos de la ciudad de Lon- mitan financiar las subvenciones para generar recursos, fuera de dres, donde cada aparcamiento al transporte público, sino desin- los anteriores instrumentos pre- contribuye en 25 céntimos de centivar el uso del vehículo priva- sentados, que son mucho más libra al transporte público. En do, aumentar los impuestos de tradicionales. Entre otros pode- Ámsterdam, los ingresos por este tipo de vehículos, o sobre el mos observar recargos sobre las aparcamiento en el centro de la consumo de combustibles, resul- matrículas universitarias (a cam- ciudad se utilizaron para la cons- ta adecuado, aunque los resulta- bio de un precio más económi- PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 121 EL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO: FINANCIACIÓN Y USO co en el transporte público para 2018) que muestra como una vas debe valorar el impacto que los estudiantes) en Berkeley, vez implementados, cuando los nuevos impuestos o la asigna- California; un recargo en los bi- usuarios observan los efectos ción finalista de algunos de ellos lletes de avión cuyos recursos positivos sobre la movilidad (re- tendrán sobre la eficiencia del van destinados a mejorar la co- ducción de la congestión) y so- conjunto de la economía. Así, nectividad de los aeropuertos a bre la calidad del aire, la acep- por ejemplo, los beneficios de través del transporte público; o tación de los peajes de acceso financiar el transporte público la utilización de beneficios de a las grandes ciudades resulta con ingresos de peajes deberían otras empresas públicas (elec- mayoritaria. Como señalan estos compararse con las mejoras en tricidad, gas, recogida de ba- autores, la aceptación del peaje la asignación de los recursos que suras, alcantarillado, telefonía, de acceso a Estocolmo creció de podrían generarse si estos ingre- agua,…), u otros departamentos un 30 por 100 a un 70 por 100 sos permitieran reducir algún del Gobierno local para financiar tan solo un año después de su impuesto sobre el trabajo. el déficit generado por el trans- implementación. Hay que tener porte público. en cuenta que incluso los indivi- duos que pagan estos impuestos VI. CONCLUSIONES Cada uno de estos instrumen- y que no son usuarios del trans- porte público pueden conside- El avance hacia la descarbo- tos alternativos de financiación rar que obtienen un beneficio nización en las ciudades debe presentará diferentes niveles de pasar por un trasvase de viajeros recaudación, aceptabilidad, cos- a medio y largo plazo debido a la mejora de la calidad del aire, del transporte privado al públi- te de implementación o impacto co. La distribución de los viajes sobre la movilidad. Si el objetivo si bien es cierto que en el corto plazo suelen mostrar un mayor entre modos de transporte en no es únicamente la generación las ciudades españolas muestra de recursos para financiar la sub- rechazo y requerirán de un res- paldo político fuerte. que existe margen para ello. Para vención al transporte público, conseguirlo son necesarias tanto sino que se busca potenciar el políticas que favorezcan al trans- uso del transporte público frente La transparencia parece ser un elemento clave en la acep- porte público como aquellas que al vehículo privado, instrumen- penalizan al transporte privado. tabilidad de este tipo de meca- tos como los peajes de acceso a Entre las primeras, la subvención nismo, ya que conocer el desti- las ciudades, gravar el consumo al transporte público para ofre- no de estos recursos supone un de los combustibles o el aparca- cer un servicio suficientemente elemento significativo de cara a miento en las ciudades, pueden aceptar su inclusión. Un aspecto atractivo en términos de precio cumplir con este doble objetivo. que aumenta de forma significa- y calidad está fundamentada En este caso no solo consegui- tiva el grado de transparencia es tanto en términos de eficiencia ríamos recursos, sino que modi- que el esquema impositivo sea como distributivos. ficaríamos los incentivos de los simple. Cuanto mayor es su com- usuarios a utilizar diferentes mo- plejidad, mayores son los costes Las ratios de cobertura de dos de transporte, modificando de implementación y menor es costes por ingresos tarifarios se así la movilidad urbana. Además, la transparencia. Además, cabe sitúan en un rango entre el 40 son medidas que no suponen un destacar que este tipo de meca- por 100 y el 60 por 100, cifra gran coste de implementación. nismos de financiación alterna- similar a la de otras ciudades De hecho, algunas de ellas ya tivos deben implementarse de europeas. La mayor parte de esta se están utilizando, aunque no forma gradual, de manera que subvención se asume con fondos con la finalización de financiar el se puedan adaptar a las singu- de los presupuestos ordinarios transporte público. laridades de cada territorio. Esta de las distintas administraciones. gradualidad en la implementa- Una parte minoritaria proviene Respecto a la aceptabilidad ción dotaría de cierta flexibilidad del Estado, mientras las comu- de este tipo de medidas, es cier- al sistema ante posibles cambios nidades autónomas costean los to que la ciudadanía tradicio- en los patrones de movilidad. servicios ferroviarios y los entes nalmente rechaza este tipo de locales asumen de manera ma- instrumentos que suponen un Por último, pero no menos yoritaria el déficit del transporte incremento de los impuestos. importante, la elección entre de superficie. La continuidad de Sin embargo, existe evidencia fuentes de financiación alternati- la subvención se enfrenta a res- empírica (Fageda y Flores-Fillol, tricciones presupuestarias que, PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 171, 2022. ISSN: 0210-9107. «INFRAESTRUCTURAS TERRESTRES, TRANSPORTE Y MOVILIDAD DE PERSONAS» 122 ANNA MATAS PRAT . JORDI PERDIGUERO GARCÍA sobre todo en períodos de crisis, Zenou, 2007). Matas, Raymond y Roig (2010) Bueno, P. C., Vassallo, J. M., Herráiz, aportan evidencia para las ciudades de I. y Loro, M. (2016). Social and obligan bien a subir precios, bien Barcelona y Madrid. Distributional Effects of Public a reducir la calidad. Transport Fares and Subsidy (5) En relación con la financiación del trans- porte urbano puede consultarse R ivero - Policies: Case of Madrid, Spain. En este artículo se defiende Transportation Research Record, Menéndez y Delgado-Jalón (2016) y Delgado- que es preciso buscar medidas Jalón, Sánchez de Lara y Gelashvili (2019). 2544(1), pp. 47-54. para garantizar la estabilidad fi- nanciera del transporte. Para ello, (6) Véase Burguillo, Romero-Jordán y Sanz-Sanz Burguillo, M., Romero-Jordán, D. y (2017) para una evaluación del impacto Sanz-Sanz, J. F. (2017). The new en primer lugar, sería recomenda- sobre el bienestar del aumento de precio en ble disponer de una metodología public transport pricing in Madrid Madrid, y Asensio y Matas (2017) para una Metropolitan Area: A welfare común para todas las áreas ur- simulación de políticas alternativas para redu- analysis. Research in Transportation banas que permitiera aproximar cir el déficit para una muestra de empresas de Economics, 62, pp. 25-36. transporte urbano en España. cuál debería ser el nivel y estruc- tura de tarifas eficiente en cada (7) Para Madrid el incremento hace referencia Delgado Jalón, M. L., Sánchez de Lara, ciudad. En segundo lugar, es al abono mensual, mientras que para Barce- M. A. y Gelashvili, V. (2019). preciso buscar mecanismos que lona y Valencia corresponde al billete múlti- Explanatory factors for public ple. El aumento del precio del billete múltiple transportation financing needs incentiven un comportamiento en Madrid fue de 82 por 100. in Spain. Journal of Advanced eficiente tanto de las administra- Transportation, vol. 2019, Article ciones públicas como de los ope- (8) Con cargo a los PGE de 2021 se trans- ID 1837628, 12 pages, https://doi. firieron 405.326.444 euros a las entidades radores. Por último, se propone locales. org/10.1155/2019/1837628 diversificar el origen de los recur- sos necesarios para financiar el (9) En el año 2021 las cantidades transferidas Dias, D., Tchepel, O. y Antunes, A. P. transporte urbano. A partir de la (en millones de euros) fueron 126,9 para (2016). Integrated modelling Madrid, 109,3 para Barcelona; 47,5 pa- approach for the evaluation evidencia disponible, se presen- ra Canarias y 38 para Valencia. of low emission zones. Journal of tan hasta siete fuentes de finan- Environmental Management, 177, ciación alternativas. Cada una de (10) En las cercanías operadas por Renfe coe- pp. 253-263. xisten los títulos propios de Renfe y los títulos ellas tiene ventajas y desventajas de transporte emitidos por la autoridad del que deberán valorarse para cada ámbito metropolitano. EMTA (2021). Barometer 2021. ámbito urbano y tomando en European Metropolitan Transport consideración su impacto sobre Authorities. BIBLIOGRAFÍA el conjunto de la economía. 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