Carles Llorens El impacto de las nuevas políticas https://orcid.org/0000-0003-4411-5865 Carles.llorens@uab.cat europeas en la regulación de los Univ. Autónoma de Barcelona medios públicos españoles: Mercedes Muñoz Saldaña https://orcid.org/0000-0002-0981-2027 ¿una influencia decisiva? mms@unav.es Universidad de Navarra Resumen Esta investigación analiza en qué medida la legislación europea, y Recibido especialmente las últimas iniciativas de regulación audiovisual y 2 de junio de 2022 de los mercados y servicios digitales, afectan a la regulación de los Aprobado 28 de septiembre de 2022 Public Service Media (en adelante, PSM) en España. Se realiza un triple análisis con una metodología de revisión documental. En primer lugar, se estudia la influencia de las políticas europeas de © 2023 Communication & Society la competencia en el origen, desarrollo y adaptación de los PSM al ISSN 0214-0039 mercado digital. En segundo lugar, se evalúa la transposición a la E ISSN 2386-7876 doi: 10.15581/003.36.1.1-15 legislación española de la Directiva de Servicios de Medios www.communication-society.com Audiovisuales de 2018 (UE, 2018). Y, por último, se analiza el impacto de los borradores de las normas europeas referidas a las plataformas digitales en los PSM en España y en la Unión Europea 2023 – Vol. 36(1) pp. 1-15 (Comisión Europea, 2020a; 2020b) y la Media Freedom Act (Comisión Europea, 2022). Se realiza una valoración de dicha influencia a partir del concepto de Europeización (Harcourt, Cómo citar este artículo: Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. 2002). Las conclusiones muestran cómo el paraguas normativo (2023). El impacto de las nuevas europeo es un marco necesario e influyente, pero insuficiente para políticas europeas en la regulación entender el desarrollo regulatorio y político de los operadores de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? públicos en España. Las circunstancias de cada país y el path Communication & Society, 36(1), 1- dependence son fundamentales para entender el porqué y el cómo 15. de la regulación. Mientras que en cuestiones económicas y de protección de la política de la competencia existe una convergencia europea, no ocurre lo mismo en cuestiones políticas y culturales como la definición de la gobernanza o de la estructura de los PSM, aspectos sobre los cuales la influencia de la UE es mucho menor. Palabras clave Medios de Comunicación de Servicio Público, Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual, Europeización, Políticas de Comunicación Europeas, Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación. 1. Introducción La evaluación del impacto de las políticas europeas en un determinado sector, más allá de la importancia y el beneficio que aporta el pertenecer a la UE, no es fácil si se pretende ir más allá de los tópicos de que su influencia es globalmente positiva al ser una fuerza modernizadora, o que su influjo es clave en la configuración económica y política de los países miembros. No obstante, esta valoración general varía si descendemos al detalle de un sector y de sus actores económicos y políticos. 1 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? En el sector audiovisual, los estudios sobre el impacto de la política europea en España han sido más bien escasos y sectoriales (Suárez, 2009; Cullell, 2010; Llorens, 1998, 2005; Aguado & Bernaola, 2019; Mutu, 2021). Son mucho más frecuentes los análisis indirectos, los cuales se pueden agrupar en dos tipos dependiendo de si la perspectiva escogida es europea o nacional. En el primer caso, se estudia la política audiovisual europea global o sectorial, mientras que el análisis del impacto nacional resulta secundario (Bustamante, 1999; Harcourt, 2005; Campos, 2007; Muñoz, 2007, 2008; Llorens, 2002, 2019; Rui Cádima, 2009; Crusafon, 2010, 2013; Donders, Loisen & Pauwels, 2014; Michalis, 2014; Casado, 2015; Donders, 2016; Corominas, 2017; Micova, Hempel & Jacques, 2018; Ala-Fossi & Bonet, 2018; Beceiro, 2019, García & Albornoz, 2020; García, 2021). En el segundo enfoque, se estudia la política audio- visual nacional con referencias al marco europeo o se estudian ambos por separado (Manfredi, 2008; Llorens & Alonso, 2010; Donders, 2011; Fernández-Quijada, 2013; Brevini, 2013; Castillejo & Chaparro, 2019). También abundan los estudios comparados donde aparece la evaluación del impacto de las políticas europeas de comunicación, pero las conclusiones se elaboran a nivel global, sin centrarse en casos particulares. Estos últimos son análisis descrip- tivos, de rápido consumo, de alcance europeo, y financiados con frecuencia por organismos europeos (Psychogiopoulou, Anagnostou, Smith & Stolte, 2017; Vīķe-Freiberga, Däubler-Gmelin, Hammersley & Maduro, 2013; Šimunjak, 2016; Brogi, Nenadic, Parcu & De Azevedo, 2018). Mediante un análisis documental, esta investigación trata de describir y evaluar el impacto de las políticas audiovisuales europeas en un país y sector específico a partir del concepto de la ciencia política de “Europeización”, definido por Radelli como: [Los] Procesos de (a) construcción, (b) difusión, y (c) institucionalización de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas políticos, estilos, “maneras de hacer las cosas”, y creencias y normas compartidas que primero se definen y consolidan en la elaboración de políticas públicas y políticas de la UE y luego se incorporan a la lógica del discurso, las identidades, las estructuras políticas y las políticas públicas nacionales (Radelli, 2003, p. 30). El fenómeno de “Europeización” –que por definición es un proceso, no una foto fija– conlleva tres consecuencias a nivel estatal: una redefinición de los problemas políticos, la aparición de nuevos conflictos políticos y un recurso ideológico para el cambio o el mantenimiento de las políticas nacionales (Harcourt, 2002, p. 737). Por tanto, este estudio no tiene como objetivo analizar la Europeización de la política audiovisual española –objetivo demasiado ambicioso para esta investigación–, sino evaluar la influencia de la política audiovisual europea en la configuración, peso e influencia del servicio público audiovisual en España, y así poder aportar un primer análisis de la Europeización en un sector muy concreto de las políticas de comunicación. Para hacer un estudio global del papel de la UE en el sector, sería necesario analizar también su impacto en los derechos deportivos, en la industria cinematográfica, el programa MEDIA o las directivas de derechos de autor. Otro ejemplo: la intervención de la UE para proteger la política de la competencia entre los operadores privados fue clave en la configuración del sistema audiovisual en España durante la década de los 90 del pasado siglo. Intervino en la guerra del fútbol, que enfrentó a Sogecable y Vía Digital en 1996, al imponer los acontecimientos de interés general y facilitar el uso de descodificadores propietarios o abiertos en la televisión de pago (Llorens, 1998). Además, hizo más fácil la fusión entre Sogecable y Vía Digital al derivar su revisión a las autoridades españolas de la competencia en 2003. No es el objetivo de este análisis. Este estudio tiene como objeto el operador público estatal, la CRTVE, o antiguamente el ente público de RTVE. Por motivos de espacio no puede ampliarse el análisis a los operadores autonómicos, que sin duda plantean nuevos problemas y agravan los ya existentes de financiación y gobernanza en el espacio mediático español (Guimerà & Bonet, 2020), y que también interactúan con la UE pero en un menor nivel. 2 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? Así, en primer lugar, se analiza la relación histórica entre la Unión Europea y el ente público español (RTVE) en el campo concreto de la política de la competencia. Seguidamente se realizará un estudio del contenido de la normativa europea -tanto vigente como en proceso de aprobación- y su impacto en el texto referente a los PSM de la Ley General Audiovisual. La Directiva audiovisual europea de 2018, junto con las normativas de sectores adyacentes, la Digital Markets Act (DMA) y la Digital Services Act (DSA) (Comisión Europea, 2021a, 2021b)–, impactan en la regulación española de los medios públicos. Estas dos últimas, si bien están dirigidas a regular las grandes plataformas tecnológicas, suponen una influencia importante en las operaciones del sector audiovisual al ser un instrumento clave de producción, promoción y difusión de contenido audiovisual. Por último, la Media Freedom Act (Comisión Europea, 2022) aborda cuestiones directamente relacionadas con la misión y régimen de funcionamiento de los PSM en Estados miembros. Es objeto también de este trabajo verificar qué elementos europeos relacionados con el servicio público se incluyen en la regulación española, para así extraer conclusiones sobre el nivel de Europeización o influencia de la UE en el sistema público audiovisual de nuestro país. Estas nuevas normas europeas se deben contextualizar dentro de los cambios tecno- lógicos, políticos y sociales de las última década, que han derivado en un espacio mediático más fragmentado y de menos confianza, provocando a su vez la imposición de una mayor carga de obligaciones de servicio público a los operadores privados y una valoración más positiva de los PSM en las instituciones y países europeos. En el siguiente apartado se describe en orden cronológico la intervención de la UE en la configuración del sector audiovisual español a través de sus actuaciones respecto al principal operador de medios públicos. 2. La relación entre las políticas europeas de competencia y el servicio público audiovisual español (RTVE) 2.1. La importancia de la política de la competencia de la UE (1990-2010) En una primera fase, la principal influencia de la UE respecto de RTVE, así como de las televisiones públicas autonómicas, se articula a través de la política de competencia comunitaria. La justificación reside en los poderes de la Comisión Europea para aplicarla sin necesidad de consultar al Parlamento ni al Consejo de Ministros. No cabe duda del papel decisivo que esta institución europea ha jugado, y juega en la actualidad, en el sector audiovisual desde mediados de la década de los ochenta del siglo pasado. Entre las principales funciones ejercidas por la Comisión destacan dos: 1) el control del régimen de ayudas públicas, y 2) la potestad de denunciar ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) el incumplimiento de esta parte del derecho comunitario por parte de los Estados miembros. De hecho, los primeros operadores privados que acudieron a la Unión Europea a denun- ciar a operadores públicos de televisión fueron españoles. Las cadenas comerciales Tele5 y Antena3 presentaron, primero, una denuncia contra las televisiones públicas autonómicas en 1992 y, después, otra contra RTVE en 1993. A estas siguieron otras denuncias por parte de otros operadores comerciales europeos contra sus respectivos entes públicos: contra France Télévisions (1993); contra la RAI (1996); contra la televisión pública danesa (2000); y contra la holandesa (2002). Después de varios años alargando el proceso de denuncias y varias sentencias condenatorias del TJUE a la Comisión por no instruirlas con la adecuada celeridad, se llegó a un acuerdo político con los Estados miembros que culminó en la aprobación del Protocolo de servicio público del Tratado de Ámsterdam (1997). Según dicho Protocolo, los Estados miembros disponían de libertad para financiar sus entes públicos en la medida en que dicha financiación se concediera para llevar a cabo la función de servicio público tal y como hubiera sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro. La financiación no podía afectar a las condiciones del comercio y de la 3 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? competencia en un gado contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de servicio público atribuida. La Comisión, por su parte, asumió la responsa- bilidad de garantizar que no se realizaran actos contrarios a las políticas de competencia. La Comisión, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de su misión, elaboró en 2001 la Comunicación sobre la financiación del servicio público de televisión. Este documento, actualizado en 2009, estableció los criterios para garantizar la adecuación de las ayudas estatales a los entes públicos de radiodifusión a la normativa comunitaria. En resumen, los requisitos básicos consistían en: la definición previa, clara y precisa de la misión de servicio público susceptible de recibir financiación; la adjudicación explícita a un operador del suministro de dicho servicio en virtud de un instrumento oficial (legislación, contrato o pliego de condiciones); la determinación de un sistema de financiación proporcional y transparente que no superara los costes netos necesarios para cumplir la misión de servicio público; el establecimiento de una contabilidad separada para fines de servicio público y comerciales; y, por último, la adjudicación del poder de supervisión a una autoridad independiente (CE, 2001). A partir de esta Comunicación, los poderes públicos españoles tuvieron que adaptarse y seguir las reglas marcadas por la UE. El gobierno del Partido Popular del entonces presidente José María Aznar incorporó en la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos de 20021 una reforma del Estatuto de RTVE de 1980 que incluía: la definición de servicio público de radiodifusión; a quién se encomendaba dicha función; y qué organismo controlaría su cumpli- miento, en este caso, la Comisión Parlamentaria de control de RTVE del Congreso de los Dipu- tados. Sin embargo, dichas reformas no fueron suficientes. En 2005, ya bajo la presidencia del Partido Socialista de José Luis Rodríguez Zapatero, la Comisión Europea emitió una nota que anunciaba el archivo las denuncias contra RTVE siempre y cuando los compromisos adquiridos por el Gobierno español se cumplieran íntegramente en el plazo acordado (CE, 2005). Los compromisos consistían en: eliminar el aval ilimitado del Estado para endeudarse; separar las cuentas entre las operaciones comerciales y las de servicio público; suprimir la exención del pago del impuesto de sociedades; ajustar a las prácticas del mercado las relaciones con otras filiales comerciales; pagar el precio de mercado por los derechos; y no reducir el precio de la publicidad emitida por RTVE. La mayoría de estos compromisos estaba recogida en el informe redactado por el Comité de Sabios –grupo de 14 expertos constituido para asesorar en la reforma de los medios estatales– y presentado en febrero de 2005. El Gobierno comunicó a la Comisión Europea que introduciría las reformas exigidas en una futura ley, dando lugar a la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal. Mediante esta ley se constituyó la Corporación de Radio Televisión Española (CRTVE), dirigida por un Consejo de 12 miembros a escoger por mayoría de 2/3 de las Cortes, junto con otras medidas destinadas a desgubernamentalizar la dirección de la Corporación pública. El Gobierno socialista, en este mismo período, abordó la reestructuración económica de la Corporación asumiendo con cargo a los presupuestos de varios años la ingente deuda de la Corporación (7800 millones de euros a finales de 2006), la reducción de plantilla y de servicios de programación. Estas medidas, entre otras, provocaron una pérdida progresiva de au- diencia del ente público. De acuerdo con los datos expuestos, se puede afirmar que la influencia de la UE en la reforma del principal operador público en España durante esta época fue importante, pero no decisiva. Durante el primer mandato de Rodríguez Zapatero, se abordó una triple reforma: económica, de gobernanza y de contenidos; se constituyó la Comisión de Sabios en 2004; y en seguida se aprobó una ley para los medios de titularidad pública. La UE instaba a realizar una reforma en la financiación que asegurase el equilibrio financiero de la televisión pública más que un cambio en su gobernanza; constituía una fuerza que desencadenaba el cambio, pero no la única ni la fundamental. Marcaba un campo de juego amplio del que no se podía salir, 1 Ley 24/2001, disposición adicional décimo sexta. 4 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? ofrecía un recurso retórico que permitía a los políticos justificar las reformas, pero con amplios márgenes para modular la gobernanza de los medios públicos. Así, la UE no exigía la mayoría de 2/3 de las Cortes para escoger a los 12 consejeros; sin embargo, el gobierno socialista estableció dicha proporción para acabar con el uso partidista de los medios públicos y escoger con un consenso amplio la dirección de los medios públicos estatales. Así, pues, gracias en gran medida a la UE, se había “redefinido”, en palabras de Harcourt, la cuestión central del servicio público audiovisual en España. En la segunda legislatura se produjo la denominada “contrarreforma” audiovisual (Busta- mante, 2010), en la que las dificultades políticas de las segunda legislatura socialista, la irrupción de la crisis financiera de 2008 y el proceso de transición de la TDT provocaron un retroceso respecto a la reforma anterior. Se relajaron los límites de la fusión entre las emisoras de televisión en 2009 para volver al duopolio de Tele5 y Antena3; se restringió la publicidad en RTVE a cambio de un pago del 3 % de los ingresos de las cadenas en abierto privadas, del 1,5 % de los operadores de pago y del 0,9 % de los operadores de telecomu- nicaciones, junto el 80 % de la tasa por el uso del espacio radioeléctrico y la subvención del estado. De nuevo, la influencia europea fue mínima. La principal fuente de inspiración para este cambio fueron las medidas del presidente francés Sarkozy, que impuso unas normas prácticamente idénticas al grupo France Télévisions. También fue un factor determinante la presión de las televisiones privadas que, a cambio de impulsar la TDT tras el fracaso de la oferta de pago con Quiero, reclamaban limitar la publicidad de CRTVE (Morales, 2012, p. 434) La “contrarreforma” culminaría con el ascenso del gobierno de Mariano Rajoy, que promulgó el Real Decreto 15/2012 que permitía que la radiotelevisión pública estatal pudiera ser controlada por el gobierno de turno al requerir únicamente mayoría simple para la elección de los consejeros y su presidente. 2.2. La influencia discreta de la política de competencia europea (2010-2020) En diciembre de 2009, la Comisión Europea abrió una investigación destinada a valorar la compatibilidad del nuevo sistema de financiación del ente público español establecido en la “contrarreforma”2 y con los principios de la competencia europea. En palabras de Harcourt, la europeización también redefine los problemas, en este caso sobre cómo debe financiarse la CRTVE. La Comisión Europea manifestó sus dudas sobre la compatibilidad del sistema previsto con la normativa europea. Sin embargo, el asunto fue archivado por el TJUE en agosto de 2013. Aun así, los principales operadores de telecomunicaciones españoles, liderados por Redtel (Telefónica, Vodafone, Orange y Ono), interpusieron un recurso ante el Tribunal Supremo español por considerar que esta carga económica resultaba desproporcionada e ilegal. Dicho recurso fue desestimado por la instancia judicial española en junio de 2017. La Comisión Europea, en la Carta enviada al Gobierno de España en 2009, incidía en dos cuestiones. En primer lugar, en la definición del servicio prestado por RTVE como un servicio de interés económico general (SIEG) y, por tanto, en la obligación de aplicar el régimen económico dispuesto en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europeo (TFUE, arts. 107 y 106.2) para este tipo de prestaciones al ámbito audiovisual. Y, en segundo lugar, en la necesidad de tener como marco de referencia para dicha aplicación la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de normas en materia de ayudas estatales a la financiación de los servicios públicos de radiodifusión (aprobada en 2001 y actualizada en 2009). Siguiendo estas indicaciones, la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual introduce en su título IV los conceptos e indicaciones presentes en los textos comunitarios para los SIEG en materia de: definición, adjudicación y financiación del servicio público audiovisual. Así, por ejemplo, se incorpora el vocabulario comunitario y se denomina SIEG al servicio público del audiovisual en España; se define quién debe controlarlo; se exige 2 BOE, de 31.08.2009, pp. 74003-74015. 5 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? la aplicación del test de valor público si se quieren ofrecer nuevos servicios; y se impone la contabilidad separada junto con la instauración de políticas de transparencia. Por último, se cita expresamente a la Comisión Europea al estipular que los operadores públicos no podrán subcotizar los precios de su oferta comercial y de servicios ni utilizar la compensación pública para sobrepujar frente a competidores privados por derechos de emisión sobre contenidos de gran valor en el mercado audiovisual. Por tanto, a pesar de que las reticencias de la Comisión sobre el sistema de financiación español fueron archivadas por la Justicia comunitaria, se puede afirmar que, en cuestiones de mercado y financieras y a partir de la Ley aprobada en 2010, las consideraciones de esta institución pasaron a formar parte del esquema de funcionamiento previsto en la legislación española para el ente público audiovisual. 3. Las Directivas audiovisuales europeas y su impacto en la regulación del servicio público 3.1. Las primeras Directivas audiovisuales: 1989, 1997, 2007 y 2010 La regulación europea en materia audiovisual tiene como punto de partida la Directiva 89/552/CEE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 3 de octubre de 1989, denominada coloquialmente “Directiva de Televisión sin Fronteras”, que estableció un mínimo de reglas comunes para las emisiones de radiodifusión en la Unión Europea. Esta norma fue, hasta 2010, el eje de la política audiovisual comunitaria. Aun teniendo en cuenta las limitaciones y lagunas derivadas de la distribución de competencias y de su naturaleza jurídica, tanto su contenido como su interpretación muestran qué concepto de servicio público manejan las instituciones europeas y cuáles, a su juicio, deben ser los ejes de su adaptación normativa, teniendo en cuenta el desarrollo tecnológico, económico, político y social que afecta al funcionamiento de este tipo de prestaciones. Para evaluarlos, se hace necesario describir primero la evolución de las directivas comunitarias. Esta primera Directiva de 1989 se incorporó al sistema legal español mediante la aprobación de la Ley 25/1994, de 12 de julio, que introdujo en ordenamiento jurídico nacional: el principio de la libre recepción en el territorio español de las emisiones de televisión procedentes de otro Estado miembro; la promoción y distribución de obras europeas; la prohibición de la publicidad de tabaco y las restricciones de la publicidad de bebidas alcohólicas; así como la obligación de identificar la publicidad como tal y los porcentajes máximos de tiempo de difusión dedicados a publicidad. La Directiva de Televisión sin Fronteras fue modificada por las Directivas 97/36/CE y 2007/65/CE y codificada en la Directiva 2010/13/UE. Con la primera actualización de 1997, se incorporó el principio del “país de origen”, por el que los operadores de radiodifusión se someten a la soberanía del Estado miembro en el que tienen su sede. En la segunda de 2007, se incluyeron los “servicios de comunicación audiovisual a petición”, disponibles en internet. Más decisiva, sin embargo, fue la codificación realizada en 2010 que pasó a denominarse “Directiva de servicios de comunicación audiovisual” al asumir la convergencia de medios y el cambio tecnológico existente y potencial. Esta codificación normativa, sin ignorar los objetivos actualizados de las versiones anteriores (accesibilidad de los contenidos, promoción de las obras audiovisuales europeas, protección de los menores y regulación de la comunicación comercial desleal), incluye otros asuntos no presentes con anterioridad como: la protección de datos personales, la atención a las personas con discapacidad o la alfa- betización mediática. Además, introdujo el principio de neutralidad tecnológica por el cual los mismos servicios se regulan de la misma manera con independencia del dispositivo en que se consumen. No obstante, trazaba la distinción entre los servicios lineales (emisiones de televisión) y no lineales (a petición), teniendo en cuenta el grado de control por parte del consumidor en estos últimos, y que, de acuerdo con el criterio asumido en dicho momento, 6 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? justificaba una regulación menos estricta en determinados ámbitos. En cuanto al ámbito de aplicación, se estableció que el contenido de la directiva afectara exclusivamente a los prestadores del servicio de comunicación, es decir, aquellos con responsabilidad editorial. Si un prestador es responsable de la elección de los contenidos y determina su organización, sus servicios estaban sujetos a la Directiva, al margen del sistema de difusión y recepción. Sin embargo, en el texto de las cuatro Directivas las menciones a los operadores públicos audiovisuales, o son nulas (1989), o son indirectas (1997), o son muy escasas (2007; 2010), limitándose en los dos últimos casos a los recitales. Así, en la Directiva de 2007 se afirma que: Es preciso que los servicios públicos de radiodifusión sigan aprovechando el progreso tecnológico para el cumplimiento de su función. La coexistencia de prestadores de servicios de comunicación audiovisual públicos y privados es un rasgo característico del mercado europeo de medios audiovisuales (Recital 9). Y la Directiva de 2010 reproduce esta misma afirmación en el Considerando 13. Por tanto, la cuasi ausencia de los operadores públicos en las Directivas muestra cómo la UE equipara su regulación con la de los operadores privados al no hacer distinción con ellos. Esta situación no resulta sorprendente, pues tal y como estipula el Protocolo del Tratado de Ámsterdam de 1997 y desarrolla la Comisión Europea en sus Comunicaciones de 2001 y 2009, es competencia de los Estados Miembros la definición, organización y financiación de la prestación del servicio público audiovisual. La Comisión Europea únicamente supervisa que se respeten los principios de la política de la competencia. 3.2. La Directiva de servicios de comunicación audiovisual de 2018 En 2015 se inició el proceso de adaptación de la Directiva de 2010 a los nuevos cambios en el mercado audiovisual. La propuesta de revisión insistía en avanzar en el camino de la sim- plificación y de la armonización mínima permitiendo a los Estados, de acuerdo con sus circunstancias nacionales, adoptar medidas más estrictas. El proceso se alargó tres años y concluyó en noviembre de 2018 tras alcanzar un acuerdo tripartito entre la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo. La Directiva fue publicada en noviembre de 2018 (Directiva UE 2018/1808). Las novedades principales que incluye esta última Directiva se pueden resumir en los siguientes puntos: a) Mayor libertad para introducir publicidad, al modificarse los límites cuantitativos, que pasan de ser el 20 % por hora a ser el 20 % del tiempo entre las 6:00 y las 18:00, y el 20 % del tiempo entre las 18:00 y las 24:00. b) Se amplía la protección de los menores frente a los contenidos perjudiciales a los servicios a petición. c) Se extienden las cuotas de obras europeas a los prestadores del servicio de comunicación a petición, que deben tener una presencia mínima del 30 % en su catálogo y conferirles la prominencia que merecen. d) Se incluye los servicios de intercambio de vídeos a través de plataforma en el ámbito de la Directiva, con el fin de garantizar la protección de los menores frente a los contenidos perjudiciales y al público en general de contenidos que inciten a la violencia o al odio, o bien constituyan una provocación pública a la comisión de un delito de terrorismo. Una vez más, siguiendo los patrones de las Directivas anteriores, los operadores públicos no son mencionados en esta nueva versión de la Directiva, ni siquiera en los considerandos, que podrían servir como fuente jurídica para el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Sin embargo, si entendemos el servicio público en sentido amplio, también podemos observar cómo la influencia europea ha extendido obligaciones, en principio más propias de los ope- radores públicos, a los operadores privados. Así, por ejemplo, se especifican obligaciones relativas a la accesibilidad, la protección de las minorías o la infancia a las nuevas plataformas audiovisuales, lo que implica una ampliación del servicio público entendido en sentido amplio. 7 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? Así, a las misiones de servicio público audiovisual de antiguas directivas (protección y pro- moción de obras europeas, regulación publicitaria, protección de menores, derecho de réplica o acceso a acontecimientos de interés general), se han ido sumando nuevas misiones como: la protección frente al discurso del odio y la violencia; la alfabetización mediática; la regulación de nuevas formas de comunicación comercial; la protección de consumidores; la atención a las personas con discapacidad; el refuerzo de los organismos de regulación independientes; o el fomento de las iniciativas de autorregulación y corregulación en diferentes ámbitos. En este sentido, se puede afirmar que si bien esta Directiva tampoco cita los operadores públicos, no es en modo alguno ajena a los objetivos de servicio público presentes en los servicios audiovisuales. Además, sigue dejando libertad a los Estados miembros (legisladores y organismos de regulación audiovisual existentes) para adoptar, dentro del marco legal establecido, medidas más estrictas que las dispuestas por la Directiva en materia de iden- tificación, adjudicación y financiación del cumplimiento de aquellos u otras misiones que consideren de interés general en sus respectivos ámbitos de actuación. Asimismo, un adecuado análisis de la Directiva en cuanto a las misiones de servicio público audiovisual no puede obviar el contenido del artículo 7(bis), que otorga a los Estados miembros un poder para destacar los PSM en el maremágnum de la abundancia de contenido audiovisual. El artículo dispone que: “Los Estados miembros podrán adoptar medidas para garantizar la adecuada prominencia de los servicios de comunicación audiovisual de interés general”. Este artículo “comodín” puede aplicarse, por tanto, a servicios lineales o no lineales de cualquier operador, y los Estados miembros pueden definir, bajo el criterio de proporcio- nalidad, las formas de prominencia del contenido. La European Broadcasting Union (EBU), que acoge a los principales operadores públicos europeos, aboga para que este artículo asegure la posición de los PSM dentro de los menús de cualquier tercero que distribuya contenido audiovisual regulado por la Directiva, como televisores o altavoces inteligentes (EBU, 2021). Según la European Regulators Group for Audiovisual (ERGA), su contenido está en proceso de aplicación en Alemania a partir del acuerdo interfederal que regula el audiovisual desde no- viembre de 2020. Las autoridades de regulación deben elaborar una lista de medios, públicos o comerciales, que contribuyan significativamente a una diversidad de opiniones en Alemania para poderles aplicar la prominencia del artículo 7. El resto de países está a la espera de una mejor definición de los conceptos: “contenidos de interés general” y “prominencia” (ERGA, 2020). Al ser un artículo facultativo, de no obligada transposición, las disparidades en su aplicación pueden ser importantes, acentuando las diferencias normativas en cada país. Conviene destacar aquí cómo las Directivas, principal herramienta elegida por las insti- tuciones europeas para intervenir en la regulación audiovisual desde 1989, han permitido a los Estados miembros perseguir los objetivos básicos, incluso se podría decir que mínimos, establecidos por las normas europeas, eligiendo el modo y forma de llevarlos a la práctica a través de la transposición en sus respetivos sistemas legales. 4. La nueva Ley General de Comunicación Audiovisual La transposición de la Directiva de 2018 a través de la aprobación de la Ley 23/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual es, en general, una implementación de mínimos. A pesar de que el texto incorpora las cuestiones básicas de la Directiva, renuncia a ir más allá, desaprovechando la posibilidad de adoptar medidas más específicas y concretas destinadas a garantizar que se cumplan obligaciones de servicio público, tanto en el ámbito de los opera- dores públicos como en el resto de operadores. Por ejemplo, no se incorpora el artículo 7bis, y la prominencia queda reservada para las obras europeas en los catálogos en los servicios de comunicación audiovisual televisiva a petición (art. 114.4). La influencia de la Directiva en la Ley aprobada es notoria en otros campos y abarca diversos aspectos: se refuerzan las auto- ridades independientes, se regulan las plataformas de vídeos a petición y las de intercambio de vídeos, se impone la tasa Netflix, etc. 8 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? En lo concerniente a los operadores públicos, al no haber casi menciones en la Directiva a este tipo de operadores, la influencia europea en la norma española sobre este asunto es prácticamente inexistente. Así, si bien existe un amplio título consagrado específicamente a la prestación del servicio público de comunicación audiovisual en el título III, se puede afirmar que la influencia europea brilla por su ausencia, excepto en las cuestiones económicas y financieras. En la nueva ley se desarrollan: los mandatos marcos; su contenido y su duración de 8 años; los contratos programa de 4 años de duración; los órganos de gobernanza; el control por las Cortes de la prestación del servicio público; el control económico financiero del Tribunal de Cuentas; el análisis de valor público en la introducción de nuevos servicios por parte de los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual; la financiación del servicio público; la obligación de la separación de cuentas por actividades; la separación estructural de actividades comerciales; y la prohibición de bajar injustificadamente los pre- cios de la oferta comercial o de presentar ofertas desproporcionadamente elevadas. En consecuencia, la influencia de la Directiva de 2018 en la configuración del servicio público audiovisual español es prácticamente irrelevante. Sin embargo, tal y como se ha desarrollado con anterioridad, la influencia europea ejercida por la Comisión Europea a través de la aplicación de las políticas de competencia sí determina de forma esencial las cues- tiones relativas a la financiación y régimen de funcionamiento de los operadores públicos. Hay límites europeos, pero de nuevo hay margen para el Estado de definirlos. Habrá que estar atento a los cambios del sistema de financiación del operador público incluidas en la nueva ley, como la mayor permisividad en la publicidad, la tasa Netflix de financiación de RTVE, la no aportación de los operadores de telecomunicaciones, etc. 5. La Digital Services Act (DSA) y la Digital Markets Act (DMA) La DSA y la DMA constituyen un paquete normativo que busca fortalecer el mercado digital único europeo estableciendo unas responsabilidades comunes para el conjunto de presta- dores de servicios digitales, especialmente las plataformas en línea, independientemente de la actividad prestada (bienes y servicios). Siguiendo lo dispuesto por la Comisión Europea en su Comunicación de 2020 Shaping Europe’s Digital Future, el objetivo de estas normas reside en actualizar las normas horizontales que definen las responsabilidades y obligaciones de los prestadores de servicios digitales, especialmente de las plataformas en línea. Siguiendo este paradigma, la DSA y la DMA no sustituyen ni modifican otras legislaciones sectoriales como la Directiva de Servicios Audiovisuales de 2018, la Directiva sobre Derechos de Autor en el mercado único digital de 2019, o el acervo en la materia de protección de consumidores. En cuanto a su ámbito de aplicación. estas dos normas no afectan a plataformas de vídeo bajo demanda como Netflix, Amazon Prime o Disney+, que están bajo el paraguas regulatorio de la Directiva Audiovisual, pues estos proveedores tienen responsabilidad editorial en la selección de contenidos; un elemento –la responsabilidad editorial– que no se da en el caso de intermediarios como YouTube y otras plataformas de vídeo similares que sí se verían afectadas por estas dos normas de Reglamento. De hecho, la DSA especifica que “se seguirán aplicando las obligaciones estipuladas en la Directiva 2010/13/CE, en su versión modificada por la Directiva 2018/1808 sobre los prestadores de plataforma de intercambio de vídeos en lo que respecta a contenidos audiovisuales y comunicación comercial audiovisual”. Por tanto, el contenido de la DSA solo se aplicaría a los prestadores de servicios audiovisuales (incluyendo los PSM) en el caso de que no existieran normas más específicas que le fueran aplicables. Así, estos dos Reglamentos no modifican las obligaciones de los prestadores de servicios digitales en cuanto a contenidos ni tampoco las dispuestas en el ámbito de los servicios audio- visuales digitales. En consecuencia, no influye en las obligaciones-misiones de servicio público. 9 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? ¿Se puede afirmar, entonces, que estas normas europeas resultan completamente ajenas a los medios de comunicación, y más específicamente a los PSM y al cumplimiento de las misiones a ellos encomendadas? No. La DSA y la DMA son normas de contenido horizontal cuyas obligaciones resultan más básicas y generales que las dispuestas de forma específica por la normativa audiovisual europea y sus respectivas transposiciones nacionales. Sin embargo, aun así, no parece acertado considerar que los medios de comunicación audiovisual digitales, incluidos los operadores públicos, vayan a ser completamente ajenos al contenido de dichas normas. Estas regulaciones tendrán repercusión en el futuro de todos los operadores en tanto que imponen restricciones a los gigantes de internet para proteger ciertos objetivos de servicio público; dejan de ser meros proveedores de infraestructuras tecnológicas, son más respon- sables y se refuerzan los derechos de los usuarios y ciudadanos respecto a las plataformas y redes sociales. La DSA (Considerando 105) afirma que su contenido debe interpretarse y aplicarse en conformidad con los derechos fundamentales, incluida la libertad de expresión e información, y la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación. Por su parte, la DMA (Exposición de Motivos) sostiene que la tarea de salvaguardar un sistema de medios de comunicación libre y plural exige garantizar unas condiciones de competencia equitativas que respalden valores esenciales como la diversidad cultural y el pluralismo de los medios de comunicación. De alguna manera estas normas europeas aproximan los dos mundos, audiovisual e internet, para preservar mejor dichos objetivos. Al extenderse a otros operadores algunas de las funciones y misiones de servicio público y no desentenderse de las atribuidas especí- ficamente a los PSM, se justifica más la existencia e importancia de aquellas organizaciones que tienen estas funciones como misión esencial. Así, tienen la oportunidad de erigirse en “islas de confianza” en el ecosistema mediático (Sorensen & van den Bulck, 2020) y evitar el “capitalismo de vigilancia” (Zuboff, 2019). 6. La propuesta de la European Media Freedom Act (2022) La desinformación, multiplicada por los algoritmos de las redes sociales y causada, entre otros factores, por intereses comerciales, de política exterior o partidistas, socava la confianza de los ciudadanos europeos en sus instituciones democráticas. La Comisión, consciente de esta situación y de sus dramáticas consecuencias para el funcionamiento de las sociedades democráticas, ha impulsado una iniciativa destinada a adoptar unas normas comunes que salvaguarden y protejan la independencia y el pluralismo de los medios: la Media Freedom Act. De momento es únicamente una propuesta y está en proceso de consulta (Comisión Europea, 2022) pero se pretende que cubra tres áreas: la transparencia e independencia de los medios, las condiciones para su buen funcionamiento y la asignación justa de los recursos estatales. En este último apartado se incluyen: la independencia de los medios de servicio público y la distribución equitativa de la publicidad institucional. La Comisión Europea lanza esta propuesta con la convicción de que una regulación euro- pea en este ámbito mejorará el mercado interior de los medios de comunicación y ayudará a solventar problemas que afectan al conjunto de países de la Unión Europea en su totalidad. En el caso concreto de los PSM, se parte de la base de que la interferencia política cuestiona el trato especial respecto a las normas del mercado interior y la recepción de ayudas estatales. La Comisión argumenta que, si la financiación pública no se utiliza para el cumplimiento de una misión de servicio público en beneficio de todos los espectadores, y en cambio ofrece opiniones e informaciones partidistas, se puede producir una distorsión de la competencia entre los actores del mercado y, en última instancia, condicionar el mercado interior de la UE. Una vez más, la Comisión, como sucedió en 1998 con la fallida Directiva de Mario Monti sobre concentración y pluralismo (Llorens, 2001), quiere intervenir sobre la base que le permiten los Tratados: las leyes de la competencia y la existencia de una distorsión del mercado interior. 10 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? Sin embargo, será difícil que los Estados miembros acepten que esta posible distorsión sea tan importante como para requerir la intervención directa comunitaria. Lo más probable es que los Estados se acojan al principio de subsidiariedad y rechacen que la UE les indique cómo deben organizar sus operadores públicos o les imponga unas herramientas concretas para asegurar su independencia. Por un lado, tal y como se ha explicado con anterioridad, no se puede obviar que, desde 1997 y tal y como reconoce el Protocolo de Ámsterdam, corres- ponde a cada Estado Miembro definir cómo se organizan y gobiernan sus PSM. Sin embargo, la simple presentación de esta nueva propuesta muestra un cambio respecto de lo dispuesto por aquel entonces en el ámbito europeo. El giro hacia una defensa más cultural y política de los medios públicos desde la Comisión Europea es un hecho. La Media Freedom Act afecta a los operadores públicos en la medida en que aborda, sin paliativos, la importancia de su existencia y la necesidad de preservar su independencia. En esta línea, el texto muestra un interesante cambio de enfoque por parte de la Comisión Europea respecto de los PSM: de considerarlos como un impedimento para el buen funciona- miento del Mercado interior, a ser un elemento clave en la preservación de la construcción democrática de los Estados miembros y de la propia UE en un nuevo marco de discusión: el de los derechos humanos (Smith, 2021). Para las instituciones comunitarias es necesario plantearse cómo asegurar su independencia del poder político, un proceso que ya se ha formalizado con las autoridades independientes de regulación del audiovisual y que ahora debería implementarse también en estos operadores a nivel europeo. No obstante, con los datos disponibles en la actualidad, es pronto para valorar con rigor las repercusiones con- cretas que podría tener para el futuro de los operadores públicos europeos. 7. Conclusiones y discusión Teniendo en cuenta la revisión histórico-normativa, junto con el análisis de la regulación pre- sente y propuesta, además de las consideraciones desarrolladas a lo largo de la investigación, se puede concluir que: • El fenómeno de Europeización de la normativa audiovisual respecto de los operadores públicos resulta claro y evidente en el terreno de las cuestiones económicas ligadas a la financiación y a la protección de la normativa de la competencia. Desde la UE se produce un proceso de construcción, difusión e institucionalización de reglas formales e informales –las comunicaciones de la Comisión de 2001 y 2009–, que luego se incorporan a la lógica del discurso, a las estructuras políticas y a las políticas públicas nacionales. • En el caso de la actualización de la Directiva Audiovisual de 2018, y de la DSA y de la DMA, también se percibe la Europeización en la extensión de obligaciones de misiones de ser- vicio público a nuevas maneras de comunicar, como las plataformas de vídeos a petición y de intercambio de contenidos audiovisuales. Habrá que analizar si la Freedom of Media Act, que está en sus inicios y pretende asegurar la independencia de los operadores públicos, logra imponerse e institucionalizarse en las regulaciones nacionales. • No se percibe un impacto directo de la UE respecto de la definición, gobernanza o estructura de los PSM. Estas decisiones siguen siendo, a día de hoy, competencia exclusiva de las autoridades nacionales. Prueba de ello es la ausencia de regulación europea en rela- ción a estas cuestiones, y en cambio la importancia de la iniciativa política de las reformas y las contrarreformas realizadas por los gobiernos socialistas y populares. Una vez más se cumple lo que afirmaba Humprheys (1996): la Unión Europea converge en lo económico y tecnológico, pero difiere en lo cultural y lo político por la fuerza de la path dependence histórica y política. Hay que puntualizar, sin embargo, que si la nueva norma de la Freedom Act prospera, significaría un cambio importante al incidir en una perspectiva más demo- crática, de Derechos Fundamentales de la UE, en la consideración de los PSM. • De las tres consecuencias de la “Europeización” descritas por Harcourt (2002, p. 737) –aparición de nuevas cuestiones políticas, la redefinición de viejos problemas políticos y 11 ISSN 2386-7876 – © 2023 Communication & Society, 36(1), 1-15 Llorens, C. & Muñoz Saldaña, M. El impacto de las nuevas políticas europeas en la regulación de los medios públicos españoles: ¿una influencia decisiva? un recurso retórico e ideológico para el cambio o el mantenimiento de las políticas nacionales–, podemos observar cómo en el caso de España y los operadores públicos la Unión Europea les convierte en un recurso justificativo y argumental para las sucesivas reformas, instrumentalizando las disposiciones europeas para alimentar la batalla parti- dista en torno a la configuración de los PSM. • Por tanto, a la pregunta planteada en el título de este estudio se puede responder parcial- mente y en este caso que: la influencia ha sido decisiva en cuestiones financieras y de libre competencia, pero hoy en día, y aunque con propuestas de cambio encima de la mesa, menor en lo que se refiere a la gobernanza y la definición del servicio público audiovisual. Esta investigación forma parte del Proyecto de Investigación financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades “Plataformas del audiovisual y juventud: contenidos, estrategias audiovisuales y percepción de la audiencia” (Ref. RTI2018-095213-B-I00). Investigadores principales: Miguel Ángel Casado del Río y Josep Àngel Guimerà i Orts. Referencias El nuevo marco regulador europeo de los servicios audiovisuales bajo petición y de inter- cambio de vídeo. Su repercusión en el mercado español de plataformas. Index. comunicacion, 9(3), 13-34. https://www.doi.org/10.33732/ixc/09/03Elnuev Ala-Fossi, M. & Bonet, M. (2018). Who’s afraid of a Pan-European spectrum policy? The EU and the battles over the UHF broadcast band. International Journal of Communication, 12, 337-358. Retrieved from https://ddd.uab.cat/record/225016 Beceiro, S. & Mejón, A. (2019). La legislación europea sobre contenidos audiovisuales: de la Directiva Televisión sin fronteras a los medios sociales. 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